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试点12年仍靠围追堵截管城市 城管遇"内忧外患"

 

CCTV.com  2009年11月16日 08:05  进入复兴论坛  来源:北京日报   

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  对城管来说,今年可谓多事之秋。城管“执法秘籍”备受批评,“城管局长联席会议”遭到质疑。在一些省市,“暴力执法”与“暴力抗法”频频发生,城管,几乎成了被人抨击的“靶子”。

  在这些现象背后,是城管系统的群体性焦虑——试点12年,仍靠围追堵截来管理城市,已经走进了“死胡同”。今年下半年,伴随着全国各地的城管“手术”,北京多支城管队伍也走上了“变法”之路。然而,城管之痛不在皮肤,刮骨疗毒谈何容易。

  困境:城管的“内忧外患”

  崇文区城管大队队长王建华刚入行的时候,就碰上了棘手事:夜查渣土车,车主钻入车底和城管队员僵持了10小时。

  当时,围观群众的指指点点,让王建华难以忍受。不过,这正是城管每天都要面临的两难处境:管得严了,被骂剥夺弱势群体谋生的权利。城市脏乱差的时候,他们又会被指失职。尴尬处境中,他开始反思和调研。

  外患:城市管理不等于“城管”

  “抓小贩断人生计、拆违建掀人家房,所有最难管的、吃力不讨好的脏活累活都转给我们了,把我们推到了火山口上。城管其实是‘剩管’。”正如丰台区南苑乡城管分队李指导员所言,城管的活儿不好干。

  其实,城管系统在试点之初,就是个“收拾烂摊子”的角色。1997年,我国的第一支城管队伍在宣武区建立。那时坊间流传着一句顺口溜:“七八顶大盖帽管不住路边的大草帽。”

  市政府法制办主任周继东举例说,对路边常见的烧烤档,环保局、卫生局、公安局都有权管,但权责不明,出了事就会互相推诿。

  为了解决多头执法、重复执法、执法扰民、效率低下等问题,将决策权、执行权、监督权适当分离,相关部门提出“综合执法”的新思路——把分散在各部门的执法权交给城管。问题是“各单位往往把难执行的、权力不大的事项都扔给城管”。

  成立之始,城管承担五项基本职能。此后,每当城市发展中出现了新的问题,城管管辖的范围就有可能扩大一次。时至今日,城管集市容环卫、园林绿化、道路交通、工商、停车、施工现场、城市河湖、黑车、黑导游等等十三四个方面、近300项职能于一身。

  让李指导员发愁的是,分队里的人手总不够用。南苑乡占地59平方公里,从南到北开车近一个小时,编制只有26人。该地批发市场云集,队员们忙于“救火”,能行使的职能就那么几项,更别说长效管理和服务了。

  让王建华“头疼”的则是,管理的内容越庞杂,城管与其他部门职责交叉的现象就越普遍,“力不从心”的感觉也就越强烈。

  “比如占道经营屡罚难禁,店外归城管负责,店内由工商监管。城管来了,经营者搬进屋;工商来了,再搬到屋外。结果是城管、工商都没法管,店照旧开张。”

  “再比如拆除违建,这边刚下达了《拆违通知书》,那边却以违建为营业地址发放了执照。各部门配合起来不容易,执法难度可想而知。”

  今年9月,崇文区城管大队协调相关部门在东花市小区建了个早市,把游商请进市场合法经营。这一变“堵”为“疏”的措施收效良好,但要在全区推广,城管却做不了主。说白了,城管没有审批权,只有监管权,如果得不到街道、工商配合,疏导不过是空谈。

  “城市的管理,秩序的建立,不能建立在末梢执法上,而要把规划、许可、管理、监督综合起来。”周继东说:“按照国务院的要求,城管应该是一级建制。但本市的城管执法局是隶属于市政市容管委下‘二级局’,难以协调一些一级部门,好多事其实是城管想管也管不了的。”

  内忧:没个“婆家”,监管乏力

  黄禄军是海淀区城管大队学院路分队的副队长,他最怕同事问他“城管今后怎么发展,会不会撤销”? 队员们的担心并非空穴来风,今年2月,本市新一轮机构改革启动时,没有把城管列入新的机构改革框架中。一时间,“城管可能被撤销”的消息不胫而走。直到今年9月中旬,市政府才在 “三定”方案的附则中明确,市城管执法局仍是市市政市容管委下的“二级局”。

  从“出生”至今,试点已12年还没个“名分”,让城管队员十分丧气。“虽然招收的新队员必须拥有市公务员资格,走公务员待遇,但我们的身份到底是什么?归谁管?大家都说不清楚。”

  记者在调查中发现,中央政府内并没有设置主管城管的部门,也没有一部全国性的城市管理法规。从全国看,城管的职能、权属部门五花八门(见右图)。单在本市,基层队员的管理办法就有三种:

  在朝阳区,城管分队与街道的关系紧密,它们被当作街道的一个部门,人员调动、奖金发放都由街道管理。在崇文区,各分队由崇文区城管大队“垂直”领导,人、财、物均由大队支配。而在丰台区,城管分队要接受城管大队和街道的双重领导,往往是人事方面听大队的,办公经费还要到街道“化缘”。

  城管发展的大方向是什么?一些城管队员戏称他们是“找不到娘家,也找不到婆家”。没有“娘家”,就没人替他们从长计议;但问题的另一面是,没有“婆婆”,谁来规范这支5000多人的队伍?

  如今老百姓对城管的评价不高,最常说的就是一句“城管素质差”。据2008年上半年统计,北京市行政投诉中心所接到的投诉中,涉及城管的投诉便占到近三成。周继东直言:“城管在执法的形象上,和其他部门差距加大。”

  “这支队伍怎么带?”曾让王建华颇为头疼,由于在形象、执法方式、队伍管理上都没有严谨成熟的建制。从穿衣戴帽到建立标准,形成制度,他这个大队长都得一点点摸索。

  不可否认,这两年市城管执法局出台多项措施抓队伍建设。去年在全市范围内推行“柔性执法”、“五条禁令”;今年10月,又试图通过规范行政处罚的计算方法,消减城管队员在罚款上的随意性。但在没有“人事权”、“财务权”的情况下,“指导”的成效如何,显然值得商榷。

  长期在本市基层城管大队调研的专家,中央民族大学行政法教授熊文钊认为,城管目前是典型的“属地管理”,城管分队和大队受制于地方政府特别是街道办事处,给权力寻租、滥用执法权提供了土壤,上级的执法监督必然削弱。

  另外, 本市城管协管员已达5000余人,不亚于正式队员数量。这支庞大的协管员的队伍,由各区和各街道管理,通常是“40、50人员”。由于人员结构的差异性及缺乏必要的培训和规范,也容易造成一些违规执法现象的发生。

  虽然“各有各的管法”,但城管的形象只有一个。大兴闹出黑车车主猝死事件,最终的苦果还得由所有的城管队员一起消化。

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