试点12年仍靠围追堵截管城市 城管遇"内忧外患"

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　　对城管来说，今年可谓多事之秋。城管“执法秘籍”备受批评，“城管局长联席会议”遭到质疑。在一些省市,“暴力执法”与“暴力抗法”频频发生,城管,几乎成了被人抨击的“靶子”。

　　在这些现象背后，是城管系统的群体性焦虑——试点12年，仍靠围追堵截来管理城市，已经走进了“死胡同”。今年下半年，伴随着全国各地的城管“手术”，北京多支城管队伍也走上了“变法”之路。然而，城管之痛不在皮肤，刮骨疗毒谈何容易。

　　困境：城管的“内忧外患”

　　崇文区城管大队队长王建华刚入行的时候，就碰上了棘手事：夜查渣土车，车主钻入车底和城管队员僵持了10小时。

　　当时，围观群众的指指点点，让王建华难以忍受。不过，这正是城管每天都要面临的两难处境：管得严了，被骂剥夺弱势群体谋生的权利。城市脏乱差的时候，他们又会被指失职。尴尬处境中，他开始反思和调研。

　　外患：城市管理不等于“城管”

　　“抓小贩断人生计、拆违建掀人家房，所有最难管的、吃力不讨好的脏活累活都转给我们了，把我们推到了火山口上。城管其实是‘剩管’。”正如丰台区南苑乡城管分队李指导员所言，城管的活儿不好干。

　　其实，城管系统在试点之初，就是个“收拾烂摊子”的角色。1997年，我国的第一支城管队伍在宣武区建立。那时坊间流传着一句顺口溜：“七八顶大盖帽管不住路边的大草帽。”

　　市政府法制办主任周继东举例说，对路边常见的烧烤档，环保局、卫生局、公安局都有权管，但权责不明，出了事就会互相推诿。

　　为了解决多头执法、重复执法、执法扰民、效率低下等问题，将决策权、执行权、监督权适当分离，相关部门提出“综合执法”的新思路——把分散在各部门的执法权交给城管。问题是“各单位往往把难执行的、权力不大的事项都扔给城管”。

　　成立之始，城管承担五项基本职能。此后，每当城市发展中出现了新的问题，城管管辖的范围就有可能扩大一次。时至今日，城管集市容环卫、园林绿化、道路交通、工商、停车、施工现场、城市河湖、黑车、黑导游等等十三四个方面、近300项职能于一身。

　　让李指导员发愁的是，分队里的人手总不够用。南苑乡占地59平方公里，从南到北开车近一个小时，编制只有26人。该地批发市场云集，队员们忙于“救火”，能行使的职能就那么几项，更别说长效管理和服务了。

　　让王建华“头疼”的则是，管理的内容越庞杂，城管与其他部门职责交叉的现象就越普遍，“力不从心”的感觉也就越强烈。

　　“比如占道经营屡罚难禁，店外归城管负责，店内由工商监管。城管来了，经营者搬进屋；工商来了，再搬到屋外。结果是城管、工商都没法管，店照旧开张。”

　　“再比如拆除违建，这边刚下达了《拆违通知书》，那边却以违建为营业地址发放了执照。各部门配合起来不容易，执法难度可想而知。”

　　今年9月，崇文区城管大队协调相关部门在东花市小区建了个早市，把游商请进市场合法经营。这一变“堵”为“疏”的措施收效良好，但要在全区推广，城管却做不了主。说白了，城管没有审批权，只有监管权，如果得不到街道、工商配合，疏导不过是空谈。

　　“城市的管理，秩序的建立，不能建立在末梢执法上，而要把规划、许可、管理、监督综合起来。”周继东说：“按照国务院的要求，城管应该是一级建制。但本市的城管执法局是隶属于市政市容管委下‘二级局’，难以协调一些一级部门，好多事其实是城管想管也管不了的。”

　　内忧：没个“婆家”，监管乏力

　　黄禄军是海淀区城管大队学院路分队的副队长，他最怕同事问他“城管今后怎么发展，会不会撤销”？ 队员们的担心并非空穴来风，今年2月，本市新一轮机构改革启动时，没有把城管列入新的机构改革框架中。一时间，“城管可能被撤销”的消息不胫而走。直到今年9月中旬，市政府才在 “三定”方案的附则中明确，市城管执法局仍是市市政市容管委下的“二级局”。

　　从“出生”至今，试点已12年还没个“名分”，让城管队员十分丧气。“虽然招收的新队员必须拥有市公务员资格，走公务员待遇，但我们的身份到底是什么？归谁管？大家都说不清楚。”

　　记者在调查中发现，中央政府内并没有设置主管城管的部门，也没有一部全国性的城市管理法规。从全国看，城管的职能、权属部门五花八门(见右图)。单在本市，基层队员的管理办法就有三种：

　　在朝阳区，城管分队与街道的关系紧密，它们被当作街道的一个部门，人员调动、奖金发放都由街道管理。在崇文区，各分队由崇文区城管大队“垂直”领导，人、财、物均由大队支配。而在丰台区，城管分队要接受城管大队和街道的双重领导，往往是人事方面听大队的，办公经费还要到街道“化缘”。

　　城管发展的大方向是什么？一些城管队员戏称他们是“找不到娘家，也找不到婆家”。没有“娘家”，就没人替他们从长计议；但问题的另一面是，没有“婆婆”，谁来规范这支5000多人的队伍？

　　如今老百姓对城管的评价不高，最常说的就是一句“城管素质差”。据2008年上半年统计，北京市行政投诉中心所接到的投诉中，涉及城管的投诉便占到近三成。周继东直言：“城管在执法的形象上，和其他部门差距加大。”

　　“这支队伍怎么带？”曾让王建华颇为头疼，由于在形象、执法方式、队伍管理上都没有严谨成熟的建制。从穿衣戴帽到建立标准，形成制度，他这个大队长都得一点点摸索。

　　不可否认，这两年市城管执法局出台多项措施抓队伍建设。去年在全市范围内推行“柔性执法”、“五条禁令”；今年10月，又试图通过规范行政处罚的计算方法，消减城管队员在罚款上的随意性。但在没有“人事权”、“财务权”的情况下，“指导”的成效如何，显然值得商榷。

　　长期在本市基层城管大队调研的专家，中央民族大学行政法教授熊文钊认为，城管目前是典型的“属地管理”，城管分队和大队受制于地方政府特别是街道办事处，给权力寻租、滥用执法权提供了土壤，上级的执法监督必然削弱。

　　另外， 本市城管协管员已达5000余人，不亚于正式队员数量。这支庞大的协管员的队伍，由各区和各街道管理，通常是“40、50人员”。由于人员结构的差异性及缺乏必要的培训和规范，也容易造成一些违规执法现象的发生。

　　虽然“各有各的管法”，但城管的形象只有一个。大兴闹出黑车车主猝死事件，最终的苦果还得由所有的城管队员一起消化。