城管执法局是否合法成立

    李志强之死被广泛披露后，舆论在对其殉职表示哀悼的同时，也经由此案郑重反思历时十年之久争议重重的城管制度。超越刑事法律的讨论，正在使这一案子成为近年来评价城管制度得当与否的一个最佳标本。

    北京大学人民代表大会与议会研究中心曾就崔英杰案与城管执法问题举行专题讨论。与会学者认为，崔英杰案不仅仅是一起简单的刑事案件，在行政法角度来看，更是暴露了目前城市管理中行政执法的法律缺陷。

    城管执法是否有法律依据的疑问由来已久。据记者了解，尽管城管目前没有自己单独的法律或法规，但是它所涉工商、园林、交通等每一个领域都有一些自己可以适用的法律，这些分散于各处的法律构成了城管执法的基础。

    城管最直接的授权来自行政处罚法第16条：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。这就是当时人们俗话说的，八个大盖帽变成了一个大盖帽。

    从这个角度看城管执法的法律依据是没有争议的，但执法的行政机关是否合法又成为一个新的疑点。

    夏霖律师就对北京城市管理综合行政执法局的合法性表示怀疑。他认为，尽管法律规定可以由“一个行政机关”综合行使权力，但这个行政机关显然是指合法成立的行政机关。根据有关法律，省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。

    夏霖告诉记者，经其调查，北京城管综合行政执法局的成立根本没有经过这一程序。这就意味着，既然控方指控崔英杰妨害公务，就必须先证明北京市城管综合行政执法局是一个合法成立的行政机关。

    华东政法大学教授刘松山也点出同样命门。他表示，城管把小商贩的经营性财产予以没收，禁止他们再从事这方面的经管活动，实际上是对这个行为设置了行政许可，而行政许可应当依法授予，所以行政机关到底有没有权力设定这个行政许可就是一个问题，这涉及到政府权力的合法性问题。

    据记者了解，2002年北京城管综合行政执法局正式更名成立，其前身是原北京市城管监察办公室。该局行使行政处罚权的范围包括市容环境卫生、无证违法建设、无照经营、市政、公用事业、城市节水、停车、园林绿化、环护、施工现场 (含拆迁工地管理)、城市河湖、黑车、黑导游等13个方面。

    目前，北京城管执法局并未对这一质疑作出回应。

    北京大学张千帆教授相信，对城管的定性问题会对崔英杰案产生影响，如果城管执法本身缺乏合理性将必然影响到案件的量刑。

    法外因素

    按照法律的通常规定，此案已过审限。法院迟迟不决的状态留给所有人沉重的悬念。和法院内不得而知的平静不同，法庭外关于崔英杰案的争论和关注从案发到现在一直从未停止。

    从阵容强大的法律学者到铺天盖地的网民，从痛失同行的城管群体到东躲西藏的小小摊贩，从旁听席上哭倒在亲人怀中的李志强之妻到旁听席上跟儿子目光相遇时眼中有泪的崔英杰之父——无数人都在即将而来的判决中注视着崔英杰的生死。

    殉职后的李志强被北京市政府授予烈士称号，单位为他建了个网上纪念馆，有人留言——得知杀害您的凶手已经审判了，作为一个同行，感到很欣慰！期盼审判结果早日到来！有人留言——郭德纲师傅说天堂没有小摊贩，希望你能享受一个安静的新年。他的家人仍然谢绝采访，仍然在漫长的精神恢复中。

    崔英杰的父亲崔瑞武无所适从，一次次从北京无功而返，他觉得应该做些什么却又不知如何做才能保住儿子的命。家里收到来自各地陌生人的汇款，附言里是些安慰的话。老家村民、小学中学、服役部队、保安同事纷纷写来求情信向法院证明崔英杰是个好人。“我根本不想杀他，造成伤害我忏悔，我愿意承担责任。”法庭上说这些话时崔英杰硬朗的脸上流着眼泪。

    一位当了8年分队长的城管干部对记者说，崔英杰必须死，如果不死如何让城管在未来执法。“李志强现在是烈士，这个案子就不是普通案子了。”

    这恰恰正是中国政法大学阮其林担心的。“我们不能因为当前要正面宣传打击暴力抗法行为而对被告人严惩，我们过去常常是这样做的，使被告人成为公共政策推行的牺牲品。不能用剥夺一个人生命的方法来教育别人。”

    律师夏霖在法庭上为其当事人辩护时说：“贩夫走卒、引车卖浆，是古已有之的正当职业。我的当事人来到城市，被生活所迫，从事这样一份卑微贫贱的工作，生活窘困，收入微薄。但他始终善良纯朴，没有偷盗没有抢劫，没有以伤害他人的方式生存。我在法庭上庄严地向各位发问，当一个人赖以谋生的饭碗被打碎，被逼上走投无路的绝境，将心比心，你们会不会比我的当事人更加冷静和忍耐？

    ……

    我们的法律、我们的城市管理制度究竟是要使我们的公民更幸福还是要使他们更困苦？我们作为法律人的使命是要使这个社会更和谐还是要使它更惨烈？我们已经失去了李志强是否还要失去崔英杰？”

责编：多国丽