来源：北京市农村工作委员会网站

    去年底召开的中央农村工作会议明确提出，从2007年起在全国范围内建立农村低保制。截至去年11月，北京、湖南等22个省市已建立了农村低保制，全国1310.8万农村特困群众已被纳入了农村低保范围。日前，记者就农村低保相关问题采访了国家发改委就业和收入分配司有关负责人。

    “农村低保覆盖范围虽然在不断扩大，但全国目前尚有近1700万人未被纳入，国家也还没有专门规范农村低保工作的统一性政策文件，各地低保政策五花八门。自2000年以来，我国农村困难群体构成已发生变化，农村贫困人口主要由缺乏正常劳动能力和基本生存条件的人群构成，这给保障对象的界定带来困难。”该负责人说，“今年是全面推行农村低保制的拓展年，从现在起须从保障对象的界定、低保金标准的制定及投入等环节推进和完善农村低保制。”

    上世纪90年代开始“试水”

    20世纪90年代，我国开始探索建立农村低保制度，从试点开始，逐步向面上推进。1994年，山西民政厅在阳泉开展了建设农村社会保障试点。1996年底，民政部正式下发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，开始在全国进行试点工作。

    该负责人说：“大体而言，农村低保制度的发展可以分为两个阶段。农村税费改革之前，大部分救助资金来源于‘村提留和乡统筹’，低保资金主要由村、乡负责，纳入低保范围的人数有限，实施低保制度县市范围较窄；农村税费改革之后，各地对农村低保制度进行了调整，加大了财政投入，大部分地区取消了原来村级承担低保金的责任，将其纳入地方财政预算，实行专项管理，专款专用。”

    据了解，近年来，农村低保工作有序推进，保障人数、覆盖范围不断扩大。截至去年11月底，北京、湖南等22个省市全面建立了农村低保制，全国建制县市达到2040个，占全国有农业人口县市的74%。其他省市的部分县（市）也建立了农村低保制。全国已有1310.8万农村特困群众被纳入到农村低保范围。

    五大问题横亘面前“农村低保制虽然在不断推进，覆盖范围不断扩大，但总体来看还受五大问题困扰。”该负责人说。

    认识有偏差。长期以来，我国社会保障的重心在城市，而农村的经济基础薄弱，农村最低生活保障制度的发展受到很大制约和阻力。目前，一些地区的低保工作只局限在对“五保户”的救助上。

    缺乏统一政策。到目前为止，国务院尚无专门规范农村低保工作的统一性政策文件，也没有相关的法律、法规。实际执行中的各地低保制设计不尽一致，政策五花八门。

    保障对象界定难。和城镇居民相比，农村居民在收入界定上存在一定困难。农村居民收入以实物为主，难以货币化；收入受季节、自然气候、外出务工等影响较大，不够稳定。

    标准制定不规范。许多地方“以钱定人”的情况比较普遍，这样就导致农村低保标准普遍偏低：纵向上看，不少地方低于当地贫困线，一般地方只占实际贫困线的80％；横向上看，农村低保水平远低于城市低保水平。2006年11月全国城市最低生活保障月人均支出为79.5元，而同期农村最低生活保障月人均支出为22.3元。

    缺少资金保证。目前大部分地区取消了原来村级承担低保金的责任，将低保资金纳入地方各级财政预算。“但通常是财政越紧张的地区，贫困人口往往越多，分担低保经费的任务就越重。”

    今年开始全面拓展“中央要求全面建立农村低保制的政策已经明确，而今年可以说是全面拓展年。”该负责人说，从现在起须就以下环节推进和完善农村低保制。

    首先应明确农村最低生活保障对象的范围，即无生活来源无劳动能力的孤老残幼、主要成员因严重残疾或疾病而丧失劳动能力的重残家庭、个人平均收入水平低于当地贫困线的居民、资源极度缺乏地区的贫困人口、由于突发性灾害造成生活暂时困难的家庭、特殊的救济对象等。“实践中，应尽可能防止‘养懒汉’现象的出现。”

    其次要确定最低生活保障标准，既要保证保障对象的最低生活需要，又要克服完全依靠低保的等靠思想；既要考虑地区间标准大体一致，又要考虑地区间的发展水平差异性。在制度建立初期应以“低标准、广覆盖”为原则，标准可以略低，但应维持在国家贫困线以上。

    该负责人说：“除了低保金应由各级政府列入年度财政预算外，还应积极探索农村低保金发放的各种有效形式，逐步推行社会化发放机制。”据悉，目前农村低保补差水平偏低，平均每人每月22.3元，若在目前补差水平的基础上翻番，按每人每月补差45元计算，每年需新增财政投入资金约93.8亿元，一年全部投入仅相当于2005年全国财政收入31628亿元的0.3％。“因此，除了加大各级财政转移支付力度，还须借助社会力量，如通过福利彩票等途径筹集资金。”

责编：何伟