在这种省级政府成为权责主体的审批方式下，土地问题的一系列根本性制度难题并未得以触及，土地调控仍然任重道远

    ★ 文/刘彦

    2007年是宏观调控政策延续的一年。新年伊始，广受关注的城市建设用地新的审批方式正式启用。

    新的审批方式的要义在于，84个城市建设用地由过去的报国务院分批次审批，调整为每年由省级政府汇总后一次申报，经国务院批准后，由省级政府具体组织实施，省级政府将对城市建设用地负总责。国土资源部日前印发《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》，对新的审批方式作进一步明确。

    “这是土地管理特别是新增建设用地审批制度的一项重大改革，有利于加强土地宏观调控，强化省级政府责任；有利于减少审批环节，提高行政效能；有利于国土资源部转变职能，强化用地监管。”国土资源部耕地保护司负责人在接受媒体采访时，作出上述评价。

    虽然国土资源部对这项新措施满怀信心，但这次审批方式改革能否起到所述效果，仍有待实践检验。

    31号文具体化

    首先，这次发文是国发31号文《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》精神的延续。31号文明确规定，“地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责”。

    在此框架下，将新增建设用地控制指标(包括占用农用地和未利用地)纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据；实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。

    同时，31号文还规定，按照权责一致的原则，调整城市建设用地审批方式。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。这正是国土资源部上述通知精神的来源。

    31号文同时还规定了实行问责制的系列条款。“对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，应当追究有关地方人民政府负责人的领导责任。”

    从实践层面来说，审批方式的这次改革，充分尊重了各地政府熟悉情况的现实，有利于加强省级政府的责任和统筹管理。但是，这次审批方式调整仍然是在我国土地要素市场发育不完善的特定历史条件下，出现的一种带有过渡性质的调控手段。其实质是通过加强省级政府责任的途径，利用总量紧缩的办法来解决由于要素定价过低而导致的土地资源被滥用的问题。但是，这种省级政府成为权责主体的审批方式，并未触及到土地问题的一系列根本性制度难题，土地调控仍然任重道远。

    自我管理的疑惑

    我国的土地问题有两个制度前提无法回避：一是尚未发育成熟的要素市场与已经完全放开的商品市场之间的关系尚未理顺，土地已经成为地方政府可行政性配置的惟一的实物要素。因此，在“一级市场”上低价征得的土地可以在“二级市场”上赚取巨额价差；二是中央与地方的财权与事权划分还有待于进一步完善，在地方财力不足以应付事权支出的情况下，地方政府卖地生财成为选择。这两个问题是土地调控政策性纠葛之所在。

    在2003年以来的两次宏观调控中，土地调控是政策效果最为显著的调控手段，旨在通过严格执行土地利用规划和加强土地审批，借助总量压缩和土地用途结构调整，实现遏制投资增长过快和实施产业结构调整的目的。在“二次调控”中，土地调控的政策触角已经延伸到了对土地征用环节相关税费标准的调整和对资金收支方式的规范，具有一定的体制改革色彩。但是，土地调控的根本性矛盾尚未解决。

    矛盾的根本症结，首先是因为土地出让金全部归属地方政府的利益格局不变所造成。国务院研究中心课题组的实地调研数据表明，2005年，全国土地出让金总价款5505亿元，占同期地方政府本级财政收入15092亿元的三分之一还多。据统计，在东部县市，土地出让金的收入占预算外收入的比重能够达到60%以上，土地直接税收以及由于城市扩展带来的间接税收占预算内收入的比重达到40%，这样从大数上算，东部地方政府接近一半的收入与土地收益有关，特别是与以房地产开发为主的经营性用地有关，发达地区的地方财政成为名副其实的“土地财政”。

    并且，由于新增建设用地有偿使用费中央和地方三七开、城镇土地使用税和耕地占用税全部属于地方税，这些税费标准的提高将在一定程度上更加强化地方政府的卖地冲动。

    由城市扩张和土地占用带来的税收，主要是建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等，这些收入全部由地方享有，已成为地方财政预算内收入的主要组成部分。因此，为了增加收入来源，地方政府有足够的激励发展城市建筑业和房地产业。根据国务院研究中心的调研数据，当前土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在乡以下，其中农民的补偿款占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20%到30%；开发商拿走土地增值收益的大头，占40%到50%。从这个角度看，旨在控制房地产价格过度增长的调控政策不仅会使房地产开发商利益受损，而且还会使地方政府利益受损。

    中国各省之间经济发展水平相差很大，省与省之间存在激烈的竞争关系，作为最高一级的地方政府，从理论上讲，同样有主导辖区经济快速增长的冲动。规划内农地转用审批权力下放给省级政府，实行“省长负责制”之后，虽然省级政府更熟悉地市发展的总体情况，但也存在地方政府游说省级政府更方便的可能。而且审批期限一年一汇总，相对于过去分批到国务院报批，虽然看上去更漫长，实则存在更多变通的便利。

    在审批方式改革的同时，国有土地使用权出让总价款还被全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。这只是强化土地资金管理的技术性手段，使其从“体外循环”转入“体内循环”，减少了土地资金使用的随意性和寻租漏洞，并没有触动土地资金的基本利益分配格局。

    当前，各个地方政府换届工作正在进行，换届之后，新的地方投资冲动可能将更加强烈。如何让省级负责制具备权利约束的制衡机制，仍然是个悬念。这也是单凭一两项调控政策解决不了的深层次土地利益调整问题。

    部委监督的难题

    2004年28号文在严格土地执法、加强规划管理、保障农民权益、促进集约用地、健全责任制度等方面均做了严格的规定，并明确提出建立国家土地督察制度，但执行效果并不理想。

    2005年国土资源部对16个城市的卫星遥感监测显示，违法用地宗数占新增建设用地宗数近60%；若论面积，则占近50%，个别地方甚至高达90%。2006年前五个月，全国土地违法案件高达25153起，涉及土地面积18.36万亩，同比上升近20%。

    按照我国目前土地法律规定，土地征用必须由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，由国土部门代表政府直接征地，企业不得进入土地一级市场。可以看出，在各地农地转建设用地的环节中，各级国土部门其实是代表政府进行实施的主体。或者可以反过来讲，不管土地监察制度如何完备，由于各级国土部们深度介入了土地征用的诸环节，由各级国土部门对同级政府实施监察可谓难矣。

    也许正是有鉴于此，此次建设用地审批方式调整的目的之一，乃是将国土资源部作为监管主体突出出来。从理论上说，由部委对各省级政府进行土地监管，由于其超脱的身份，当大有可为。2006年7月13日，国务院办公厅印发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，明确授权国土资源部代表国务院对各省土地利用和管理情况进行监督检查。 ★ （ 作者：刘彦）

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