国家政策给了10年 西安合并咸阳为何还没实现？

中国新闻来源：第一财经 2019年06月25日 10:11 A-A+
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　　撤销地级市虽有先例，但是也比较罕见，涉及到人事安排以及省市之间的诸多利害关系，颇为复杂。

　　做强省城市会日益成为区域竞争的新态势，比如山东为了做强省会济南，推动了济南与莱芜合并。人们开始猜测，谁会成为下一个合并的城市？

　　早在10多前，就有建议西安和咸阳合并的声音出现，虽然至今未有突破，但最近，在国务院批复《关中—天水经济区发展规划》（下称《关天规划》）10周年之际，有关三分咸阳做大西安的可能性再次引来关注。

　　那离西安合并咸阳，组建大西安还有多久呢？

　　西安的“野心”

　　西安和咸阳都是历史上的古都。飞机抵达西安所降落的机场叫西安咸阳国际机场，因此很多人会认为，咸阳是西安下辖的一个县级市。但其实咸阳是陕西省的一个地级市，并不属于西安管辖。

　　不过，打开陕西省行政区划图可以看到，西安和咸阳这两座城市已经紧密相连。从西安市中心到咸阳市中心不到30公里的距离，车程只需30多分钟。此外，现在的咸阳历史上也曾经长期属于西安管辖。

　　有关西安和咸阳合并的呼声由来已久。陕西省城市经济文化研究会会长张宝通是西安和咸阳合并的积极拥护者。早在1999年西部大开发战略提出之时，他就建议推进西安和咸阳一体化，建设大西安、带动大关中、引领大西北。他对第一财经记者表示：“西安和咸阳已经连成一体了，只需要捅破这层窗户纸。”

　　抛开历史的渊源，西安合并咸阳的一个现实需求就是做大做强西安。在张宝通看来，西安落后于相邻省份的省会城市，原因就在于西安的“小”。其他省份都通过调整行政区划做大省会城市，“以前成都和西安一样是中等城市的规模，但是合并温江地区之后变成了特大城市。”

　　目前，在9个国家中心城市中，无论是经济总量还是城市规模，西安都处于末位。再从中西部几个主要省会城市比较来看，2018年，成都、武汉、郑州和西安的GDP分别为15342亿元、14847亿元、10200亿元和8349.86亿元，西安也排名落后。

　　如果将西安和咸阳合并，那么西安经济规模将会大幅上升。2018年，西安和咸阳GDP分别是8349.86亿元和2376.45亿元。如果合并，西安将具有GDP万亿级规模，在全国城市GDP排名中可能会晋升5名左右，超过郑州等主要竞争对手，与重庆、成都和武汉等城市接近。

　　同时，西安和咸阳的全域面积分别是10752平方公里和9543.6平方公里；再从人口来看，2018年西安常住人口突破千万，达到1000.37万人，咸阳为436.61万人。西安和咸阳完全合并，大西安就将是一个“巨无霸”城市。

　　因此，张宝通认为，做大西安成为陕西参与区域竞争的战略选择，省强首先要省会强。做大西安，提升城市能级，形成聚核效应、极化效应，在全国、全世界都将产生影响，投资者就会愿意来西安。

　　在西安之前已有成功案例。2011年，安徽地级市巢湖被一分为三，分别并入合肥、芜湖和马鞍山，安徽借此做大了省会合肥和皖江城市带；今年1月，国务院批复同意山东省调整济南市和莱芜市行政区划，撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖，此后济南城市排名迅速上升。

　　不过，合并咸阳不仅是对西安经济规模的考虑，更是为了超大城市的梦想。张宝通表示，西安不仅是省会城市，还是国家中心城市和亚欧合作交流的国际化大都市。西安的城市规模不能局限于陕西的省会，而要立足于大西北的龙头和“一带一路”核心区的“核”，其目标应当是超大城市。

　　王永康担任西安市委书记时，就主推“大西安”战略。2017年1月，在中共西安市第十三次代表大会上，王永康表示，陕西省委支持大西安建设，将西咸新区划归西安管理，将有效拓展发展空间、创新城市发展方式、提升城市能级、放大辐射效应，使西安自改革开放以来历史上第一次拥有了大西安的格局和体量。

　　西安为此制定了三步走战略：第一步到2020年，大西安都市圈全面形成；第二步到2035年，全面建成具有重要国际影响力的国家中心城市；第三步到2050年，全面建成服务“一带一路”、亚欧合作交流的国际化大都市，努力跻身世界城市、国际文化名都行列。

　　三分咸阳？

　　事实上，西安和咸阳一体化进程已经进行了16年。2002年12月28日，西安市和咸阳市签定了《西安—咸阳经济一体化协议》，携手打造西安咸阳大都市圈，目标是构成新欧亚大陆桥陇海新经济带的复合经济中心。

　　在当地政府和学界的推动下，做大西安的思路其实是被中央部委采纳的。2009年6月，经国务院批准的《关天规划》提出，实现西（安）咸（阳）经济一体化，形成国际现代化大都市。此外，要构筑"一核、一轴、三辐射"的空间发展框架体系，“一核”即西安（咸阳）大都市。可以看到，西咸两市是作为一个整体进行规划的。

　　2010年，陕西省在西安和咸阳两市之间设立西咸新区，举全省之力推动西咸一体化；2014年1月，国务院正式批复西咸新区成为国家级新区；2018年的《关中平原城市群发展规划》（下称《关中规划》）提出，构建由西安、咸阳主城区及西咸新区为主组成的大西安都市圈。

　　值得重视的是，《关中规划》明确提出，推动西安—咸阳一体化发展，按程序合理调整行政区划，打造带动西北、服务国家“一带一路”建设、具有国际影响力的现代化都市圈。

　　但是，“在国家没有要求的情况下，安徽通过三分巢湖市做大了省会合肥和皖江城市带，山东用10个月完成了济莱行政一体化，我们在国家给了政策的10年后还没有实现西咸行政一体化。”张宝通表示。

　　张宝通表示，两年前陕西省把西咸新区交由西安市代管，在大西安建设上才算是迈出了实质性的一步。如果说原来的西安是“小西安”，迈出这一步后也还只是“中西安”，只有实现了西咸行政一体化才是“大西安”。

　　他提出“三分咸阳”方案，将咸阳主城区、泾阳、三原、兴平、礼泉划给西安；将旬邑、淳化、彬州、长武、富平划给铜川；将乾县、永寿、武功、扶风、周至、眉县划给杨凌。杨凌、铜川、渭南都在西安一小时通勤圈范围，可与西安构成大西安都市圈。

　　那为什么西安和咸阳至今未合并呢？而且西咸新区划归西安代管之后，咸阳城区已经被西安市三面包围了，西安“吃掉”咸阳似乎已经顺理成章。

　　值得关注的是，济南和莱芜合并的直接诱因是，济南在省会“首位度”排名中垫底，而西安在陕西省的首位度已经很高。去年底发布的《全国省会城市首位度发展报告》显示，西安的总指标综合得分排名全国第七。

　　另外，2018年，西安GDP占陕西省的34.2%，而咸阳GDP位居陕西省内第三位，两市GDP占陕西省的43.9%。如果两市合并，随着产业和人口聚集，大西安GDP占比将超过陕西省的50%，并将加剧对其他城市的虹吸效应，这将对区域均衡发展产生较大影响。

　　但张宝通表示，这些看法是狭隘的地市看法，因为引起虹吸现象是必然的，就像沿海开放时，西部的资金、技术、人才被珠三角、长三角吸引一样。没有虹吸就没有合理分工。

　　不过，撤销地级市虽有先例，但是也比较罕见，涉及到人事安排以及省市之间的诸多利害关系，颇为复杂。所以这一想法如何实现，还需要陕西省的战略判断和决心。