国土资源部制统一行政处罚办法解困

　　国土资源部组建已有11年，但是，截至今日，一个部里仍有两部行政处罚办法。国土资源行政处罚一直陷于尴尬。

　　由于没有一部统一的国土资源行政处罚办法，各级土地、矿产资源管理部门实际上是在按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序来实施行政处罚，但是，这个上位法毕竟不是为国土资源部专门量身定做，规定的程序比较原则，没有规定发现、核查、制止、立案、审理等环节，也没有明确每个处罚环节如何操作，各地实施行政处罚时的做法不一，同时，地方在具体适用时会产生不同的理解、不同的做法。因此，导致了一些地方的国土资源行政处罚因为程序违法而陷于败诉境地。

　　而新的《国土资源行政处罚办法(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)已经出炉，国土资源部正在公开征求意见。

　　法律依据不统一导致执法乱

　　国土资源部是1998年由原地矿部和国家土地局两部门组建而成。地矿部和国家土地局的牌子没有了，但是两部门分别在1993年7月19日和1995年12月18日发布的《土地违法案件查处办法》、《违反矿产资源法规行政处罚办法》(以下简称两个办法)却仍在国土资源部施行。

　　“两个办法的一些内容与现行法律不相符。”国土资源部执法监察局主要负责人今日在接受本报记者采访时告诉记者，两个办法是在行政处罚法以及修订的土地管理法、矿产资源法之前出台，一些内容如行政处罚种类、行政处罚程序、查封、对土地侵权行为的处理等与上述法律规定不相符，有的甚至相抵触、相冲突，造成地方国土资源行政主管部门实施行政处罚过程中难以把握。

　　“随着形势的发展，国土资源行政执法面临着‘执法难、法难执、难执法’等问题。”

　　这位负责人说，事实上，当前，国土资源行政执法中出现的行政处罚程序不规范，部、省、市、县四级国土资源行政主管部门管辖权限划分不合理，调查缺乏手段、执行难以到位、结案没有标准、行政处罚缺乏有效监督等问题，两个办法都不能提供解决这些执法突出问题的法定依据。同时国土资源执法实践中的好做法和好经验也不能上升到制度层面。

　　1998年国土资源部组建以后，地方各级国土资源行政主管部门陆续成立，对土地、矿产违法案件的查处，由以前分散的土地行政主管部门、矿产资源管理部门负责，转为现在统一由国土资源行政主管部门负责，因此，“各级土地、矿产资源管理部门实际上已经摒弃了这两个办法，转而按照行政处罚法规定的程序来实施行政处罚。”执法监察局这位主要负责人告诉记者，就是执行行政处罚法也让地方遇到了困惑：由于行政处罚法规定的程序比较原则，没有规定发现、核查、制止、立案、审理等环节，也没有明确每个处罚环节如何操作，各地实施行政处罚时的做法不一，同时，地方在具体适用时会产生不同的理解、不同的做法。

　　行政处罚标准尺度有望厘清

　　本着开门立法原则，国土资源部起草了征求意见稿。对于这个八章九十二条的征求意见稿，国土资源部执法监察局这位主要负责人给出的定位是“在现行法律法规的框架范围内，有限地解决当前国土资源执法中的突出问题。”

　　这位负责人将当前国土资源违法案件的类型作了梳理，他认为，大致有四类，一是违反国土资源法律法规的规定，依法应当给予行政处罚的案件；二是非法批准征收、占用土地，或者非法批准勘查、开采矿产资源的案件；三是违反国土资源法律法规应当追究党纪政纪责任的案件；四是违反国土资源法律法规应当追究刑事责任的案件。

　　“除了一些案件可由国土资源行政主管部门直接作出行政处分决定外，其他党政纪处分案件只能由纪检监察机关依法作出，刑事责任案件只能由司法机关追究，非法批准的案件只能由有权部门处理。”这位负责人说，尽管国土资源行政主管部门不能对这些案件进行处理，但是按照征求意见稿的规定有权进行调查，发现需要追究上述责任时，可以将案件移送相关部门处理。

　　据他介绍，征求意见稿在处罚程序规定上也有新的设计和思考，“比如，征求意见稿中规定了行政处罚的简易程序、听证程序。”这位负责人说，由于行政处罚法的规定限制，以往国土资源行政处罚，很少适用简易程序，但是，在征求意见稿中就规定了国土资源行政处罚的简易程序。

　　关于听证程序，这位负责人表示，与《国土资源听证规定》相衔接，征求意见稿规定，对于国土资源部门“作出较大数额罚款、吊销勘查许可证或者采矿许可证、责令限期拆除等行政处罚决定的”当事人要求听证的，应当在3日内提出，由国土资源行政主管部门按照国土资源部听证规定组织听证；听证结束后，听证机构应当出具听证意见。

　　这位负责人告诉记者，在《国土资源行政处罚办法》正式发布以前，国土资源部仍然期望公众充分发表意见。本报记者 郄建荣

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