涉及面广、矛盾增多 南非土地改革将是一场大考

国际新闻来源：经济日报 2018年08月10日 09:59 A-A+
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　　土地强征问题在南非引发热议。图为比勒陀利亚郊区闲置的土地。 郑彤彤摄

　　南非的土地改革计划背后牵涉该国十分复杂的历史不公、政治斗争、经济鸿沟、社会裂痕、种族纷争乃至法律纠葛等方方面面问题。具有高度敏感性的土改问题，也是对南非执政者智慧和民众理性的一场大考。

　　南非共和国总统、南非执政党非洲人国民大会（非国大）党主席西里尔·拉马福萨日前宣布，该党决议修改宪法，以推动土地改革计划。一言激起千层浪，拉马福萨的修宪决定成为南非各界的焦点话题。一时间，“土地国有化”“经济将崩盘”“南非是下一个津巴布韦”等标题耸人的报道频现媒体。

　　涉及面广 矛盾增多历史不公由来已久

　　了解南非的土地问题，不能不结合这个国家的特殊历史——种族隔离时期来剖析。自从1652年第一批荷兰东印度公司船员踏上南非的土地后，欧洲殖民者在其后300年间陆续建立起了针对黑人民众的歧视性统治，也就是种族隔离制度。在这一制度体系下，黑白人种被强制性隔离发展，黑人被剥夺了许多合法权益，其中就包括土地所有权。1913年，种族隔离政府颁布《土著土地法》，划定仅占全国国土面积7.3%的土地作为黑人保留地，同时禁止黑人在保留地范围之外购买、租赁和使用土地。1994年，南非种族隔离制度结束，非国大政府上台执政。数据显示，当时，占南非总人口77%的黑人仅拥有全国4%的土地。黑人人均占有的耕地面积仅0.1公顷，但白人人均占有耕地约为1.3公顷，相差13倍之多。因此，新政府把解决种族间土地占有不平等问题作为最重要的执政任务之一。1998年，南非修改了《提供土地和援助法》，确立“自愿买卖”原则，由政府出资，帮助黑人弱势群体从市场上购买土地。

　　土改滞后引起民愤

　　迄今为止，南非政府购买了490万公顷土地用于土地再分配，其中约有340万公顷流向新的土地所有者。不过，基于“协商和解”精神，白人统治时期的经济政策和社会结构并未受到根本性撼动。南非政府的温和土改进程又因白人农场主抵制、政府经费不足以及种族冲突等问题进展迟缓。时至今日，南非大部分农场和庄园仍由白人拥有。今年2月份，南非政府发布的土地审计报告显示，白人占有个人所有3700万公顷土地面积的72%。

　　面对土改进程迟滞的现状，广大黑人民众流露出不满。他们认为，政府在经济政策方面的温和立场是向白人既得利益集团妥协。这让人不禁怀疑，顺利取得政权之后，非国大政府早已忘记了当年投身革命的理想情怀。与此同时，自2008年国际金融危机以来，南非经济一直未能走上持续复苏轨道，失业高企、贫富悬殊和贫困蔓延等三大顽疾长期困扰着南非社会。

　　奉行民粹路线的反对党经济自由斗士党看到了民众不断发酵的怨愤情绪，于是将南非经济困境片面归咎于土地分配不均，并且鼓动政府立法推动无偿征收土地，通过土地国有化实现土地再分配。由此，土改的论调近年来在南非越来越有市场，经济自由斗士党也借机异军突起，不断发展壮大民意基础，成为南非政坛一股不容小觑的力量。

　　修宪征地最终出炉

　　对于执政党非国大而言，如何平衡民众日益高涨的呼声和国民经济平稳运行的需要，已经成为一个越来越棘手的问题。随着明年全国大选临近，非国大也不得不顺应民意，在土地问题上展现出更加积极的作用。

　　2017年12月份，在非国大第54届全国代表大会上，该党通过了推动“激进经济社会转型”的决议，支持修改宪法第25章以推进无偿征收土地政策。今年2月份，南非议会通过议案，将修宪允许无偿征收土地。该动议由经济自由斗士党提出，获得了执政党非国大的支持。议案获得通过后，将提交宪法审查委员会处理，并听取公众的意见。

　　按照程序，该委员会必须在8月30日之前向议会作出报告。7月31日，拉马福萨代表非国大宣布，将支持修宪推动土地强征。对于修宪的决定，拉马福萨解释，南非现行宪法中相关规定允许国家为保护公共利益对土地实行无偿征收。不过，经过长时期的公众听证，执政党意识到仍有必要修正该条文，进一步明确政府在何种情况下可以实施土地无偿征收。

　　各方利益博弈激烈

　　为了消除市场不安情绪，拉马福萨多次强调，土地改革将秉持纠正历史不公、促进经济发展以及增加农业产量和保障粮食安全的宗旨。非国大将指导政府紧急启动农户支持计划，为农民提供工具、肥料、种子等生产物资以及技术指导和资金支持。

　　不过，代表南非农场主阶层的利益团体南非农业商会显然有所怀疑。该组织多次发表声明称，允许土地强征恐怕“打开了潘多拉魔盒”，将直接鼓励普通民众随意侵占土地。今年以来，南非各地已经出现多起非法占地和入侵农场事件，这对农业生产构成了巨大风险。

　　市场分析人士认为，南非政府应审慎行事，在推动土地再分配过程中也要顾及投资者信心，不应让激进政策损害国家经济前景。南非斯泰伦博什大学经济研究中心主任克尔斯滕指出，土地是南非国民经济中重要的一环，强行征收土地将导致土地价值暴跌，被征收人将面临资金链断裂、无力偿还贷款的困境，最终对银行体系构成巨大风险。前农村发展及土地事务部长古吉莱·恩昆蒂则坚信，通过推动全面土地改革，令广大南非民众公平地享有使用土地的权利，将极大程度释放经济增长潜能，刺激南非民众参与国家经济建设的积极性。

　　不过，对于有些黑人民众来说，“土地强征”是一个伪命题。在7月份的一场国民议会听证会上，传统部族领袖代表科莉·库马乐坚持认为，黑人只是想把原本就属于自己的土地要回来。土地改革不是简单的经济问题，背后还酝酿着强烈的民族情绪。在科莉眼里，土地不仅是财富的象征，更寄托了部族祖先们世世代代生息繁衍的文化传统。

　　有观点认为，南非的城市化发展迅速，目前大片土地处于闲置状态，多数民众并没有从事农业生产的意愿。即便土地顺利完成了再分配，多数黑人民众都成了土地的主人，那又能带来什么好处呢？不少南非黑人民众也持有类似的疑问。在近期的一次土改问题研讨会上，来自比勒陀利亚大学法律系的学生西索直截了当地提问道：“我要拿土地干吗呢？”作为从来没有接触过农业生产的年轻人，现在就算分配到了土地，没有农业生产知识，没有启动资金，没有技术和管理经验，是无法取得成功的。“相比之下，我们想要的是能够在现代成熟经济体系中找到一席之地。我们希望国家的经济发展前景保持稳定，让企业家对未来拥有信心，扩大招工，提供更多的就业机会。”西索说。