二中全会解读 | 把依法治国、依宪治国工作提高到新水平

原标题：

　　▲ 中国共产党第十九届中央委员会第二次全体会议于1月18日至19日在北京举行(谢环驰摄/本刊)

　　◆ 党的十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》

　　◆ 把依法治国、依宪治国工作提高到新水平，最为关键的，就是要坚持以党的领导为根本保证，完善全面依法治国领导体制

　　◆ 把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，体现党和国家事业发展的新成就新经验新要求，在总体保持我国宪法连续性、稳定性、权威性的基础上推动宪法与时俱进、完善发展

　　铸就中国梦宪法保障

　　文丨鞠成伟

　　作者为中共中央编译局副研究员

　　党的十九届二中全会于1月18日至19日在北京举行。全会由中央政治局主持。中央委员会总书记习近平作了重要讲话。全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。

　　全会指出，宪法是国家各项制度和法律法规的总依据，充实宪法的重大制度规定，对完善和发展中国特色社会主义制度具有重要作用。

　　党的十九大是我们党和国家历史上一个新的里程碑事件。党的十九大取得的一个重要理论成果和重大历史贡献，就是将习近平新时代中国特色社会主义思想写入党章，将其确立为党必须长期坚持的指导思想，实现了党的指导思想与时俱进。

　　全会指出，为更好发挥宪法在新时代坚持和发展中国特色社会主义中的重大作用，需要对宪法作出适当修改，把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定。

　　开启新征程，以前所未有的力度推进全面依法治国将为新时代坚持和发展中国特色社会主义、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强的法治保障。

　　依法治国、依宪治国关乎国家治理根本

　　全面依法治国是党领导人民治理国家的基本方略之一。十九届二中全会高度评价了全面依法治国取得的成就。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度推进全面依法治国进程，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持依法治国和依规治党有机统一，抓住科学立法、严格执法、公正司法、全民守法关键环节，加快推进中国特色社会主义法治体系建设，法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设相互促进、共同发展，社会主义法治国家建设取得了历史性成就。

　　全面依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题，对建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重要意义。

　　法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。要推动我国经济社会持续健康发展，不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景，必须全面推进社会主义法治国家建设。全面依法治国，是深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训作出的重大抉择。经验和教训使我们党深刻认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段。在我们这样一个大国，要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须秉持法律这个准绳、用好法治这个方式。

　　全面依法治国是决胜全面建成小康社会的迫切需要。当前，党和国家各项事业呈现欣欣向荣的发展局面，但发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，其中一些矛盾和问题与有法不依、执法不严、违法不究相关。人民群众对法治的要求越来越高，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。要妥善解决经济社会发展中一系列突出矛盾和问题，必须密织法律之网、强化法治之力。要把依法治国摆在突出位置，把党和国家工作纳入法治化轨道，坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，依靠法治解决矛盾和问题，确保社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。

　　全面依法治国是进一步完善和发展中国特色社会主义制度的必由之路。从世界发展趋势来看，当前国家间的竞争越来越体现为国家组织能力和治理能力的竞争。这就需要有高度的制度文明作为支撑。我们要推进国家治理体系和治理能力现代化，要完善和发展中国特色社会主义制度，必须要深化依法治国。用法治保障中国特色社会主义制度不断完善、发展。

　　全面依法治国是着眼于实现中华民族伟大复兴的中国梦、实现党和国家长治久安的长远考虑。“不谋万世者，不足谋一时”，如何确保如期实现全面建成小康社会目标，如何实现建设社会主义现代化强国目标，如何跳出历史周期率、实现长期执政，确保党和国家的长治久安，这些都是中国共产党人需要深入思考的重大问题。从国际来看，世界上一些国家虽曾一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化门槛，而是落入这样或那样的“陷阱”，很大程度上与法治不彰密切相关。小智治事，中智治人，大智立法。深化依法治国实践要为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。正如习近平总书记指出，我们提出全面推进依法治国，坚定不移厉行法治，一个重要意图就是为子孙万代计、为长远发展谋。

　　▲ 河南省高级人民法院在郑州举行的国家宪法日纪念活动现场（李博摄/本刊）

　　坚持依法治国首在坚持依宪治国

　　宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。

　　十九届二中全会指出，我们党高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用，明确坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，把实施宪法摆在全面依法治国的突出位置，采取一系列有力措施加强宪法实施和监督工作，为保证宪法实施提供了强有力的政治和制度保障。

　　现行宪法颁布以来，在改革开放和社会主义现代化建设的历史进程中、在我们党治国理政实践中发挥了十分重要的作用。实践证明，我国现行宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法，是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法，是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法，是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法治保障。

　　维护宪法尊严和权威，是维护国家法制统一、尊严、权威的前提，也是维护最广大人民根本利益、确保国家长治久安的重要保障。

　　我国宪法发展的一个显著特点、一条基本规律，就是宪法必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善发展。由宪法及时确认党和人民创造的伟大成就和宝贵经验，以更好发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用，是实践发展的必然要求。

　　从1954年我国第一部宪法诞生至今，我国宪法一直处在探索实践和不断完善过程中。1982年宪法公布施行后，根据我国改革开放和社会主义现代化建设的实践和发展，分别于1988年、1993年、1999年、2004年进行了4次修改。

　　自2004年修改宪法以来，党和国家事业又有了许多重要发展变化。特别是党的十八大以来，党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革。党的十九大对新时代坚持和发展中国特色社会主义作出重大战略部署，确定了新的奋斗目标。

　　全会指出，习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化最新成果，是当代中国马克思主义、21世纪马克思主义，是党和国家必须长期坚持的指导思想。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度最大的优势，必须坚持和加强党对一切工作的领导。经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局，创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，到2020年全面建成小康社会、到2035年基本实现社会主义现代化、到本世纪中叶建成社会主义现代化强国的奋斗目标，实现中华民族伟大复兴，对激励和引导全党全国各族人民团结奋斗具有重大引领意义。坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略，推动构建人类命运共同体，对促进人类和平发展的崇高事业具有重大意义。国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署，要依法建立党统一领导的反腐败工作机构，构建集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

　　为更好发挥宪法在新时代坚持和发展中国特色社会主义中的重大作用，需要根据新方位新形势新任务新目标，对宪法作出适当的修改，把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，体现党和国家事业发展的新成就新经验新要求，在总体保持我国宪法连续性、稳定性、权威性的基础上推动宪法与时俱进、完善发展。

　　宪法修改关系全局，影响广泛而深远。要贯彻科学立法、民主立法、依法立法的要求，注重从政治上、大局上、战略上分析问题，注重从宪法发展的客观规律和内在要求上思考问题，维护宪法权威性。

　　全会提出，这次宪法修改必须贯彻以下原则：坚持党的领导，坚持中国特色社会主义法治道路，坚持正确政治方向；严格依法按程序进行；充分发扬民主、广泛凝聚共识，确保反映人民意志、得到人民拥护；坚持对宪法作部分修改、不作大改的原则，做到既顺应党和人民事业发展要求，又遵循宪法法律发展规律，保持宪法连续性、稳定性、权威性。

　　宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严；保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。

　　党的十九大报告提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。合宪性审查，就是依据宪法对宪法以下的法律文件是否符合宪法进行审查，是保证宪法有效实施的关键制度。将“合宪性审查”写入十九大报告，对完善宪法监督制度具有标志性意义。要严格落实宪法规定，健全中国特色合宪性审查机制，确保违宪行为及时得到纠正和追究。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

　　把依法治国、依宪治国工作提高到新水平

　　全会强调，要以这次宪法修改为契机，深入推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，把依法治国、依宪治国工作提高到一个新水平。

　　党的十九大报告指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。因此，必须在党的领导下，从我国实际出发，发挥政治优势、遵循法治规律，与时俱进提升理念观念、创新体制机制，全面深化依法治国实践。

　　把依法治国、依宪治国工作提高到新水平，最为关键的，就是要坚持以党的领导为根本保证，完善全面依法治国领导体制。

　　党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。全面依法治国，要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位、完成党的执政使命。必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来。

　　在党的十九大报告中，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、审时度势作出了成立中央全面依法治国领导小组的重大决定，以更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保法治建设沿着正确方向砥砺前行。

　　把依法治国、依宪治国工作提高到新水平，就要深入推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。

　　首先，要推进科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量。

　　科学立法的关键在于把握和遵循立法规律，确保所立之法遵法理、合事理、通情理。把公正、公开、公平原则贯穿于立法全过程。

　　民主立法的关键在于坚持立法为了人民、依靠人民，使立法反映人民意志、得到人民拥护。坚持人民有所呼、立法有所应，加强与人民群众生产生活关系密切领域的立法。要在立法过程中广泛征求民意、汇集民智，达成最广泛的共识。从立法的立项、调研、修改、审议、实施等各阶段，从立法公开和参与、立法评估论证和组织协调等各层次，全面推进民主立法工作机制建设。

　　依法立法的关键在于依照法定权限和程序立法，维护社会主义法制的统一和尊严。进一步明确立法权力边界，完善立法工作程序，坚决克服立法部门化、地方化倾向，切实防范立法中的利益输送和利益集团干扰。

　　同时，要坚持以良法善治作为基本取向，以良法促进发展、保障善治。这既是对提高立法质量的要求，又是对良法善治作用的全面精准阐释。深化依法治国实践，必须把良法善治的要求贯彻到法治建设的全过程和各方面，充分释放社会主义法治的优越性。

　　第二，要加快建设法治政府，做到严格规范公正文明执法。

　　深入推进依法行政，推动政府工作全面纳入法治轨道，确保到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

　　政府在法治轨道上全面履行职能，是法治政府的首要要求。继续推进简政放权、放管结合、优化服务，以大力取消和下放行政审批事项为突破口，推动政府依法全面履行宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责。全面推行权力清单、责任清单、负面清单制度，让行政机关法定职责必须为、法无授权不可为，让行政相对人法无禁止即可为。

　　推进行政程序法治化，用严密的程序遏制权力的任性。通过健全依法决策机制、增强公众参与实效、提高专家论证和风险评估质量、加强合法性审查、坚持集体讨论决定、严格决策责任追究等措施，推动决策法定程序严格落实、决策质量显著提高、决策效率切实保证，违法决策、不当决策、拖延决策明显减少并得到及时纠正，提升行政决策公信力和执行力。

　　牢固树立执法为民理念，加大关系人民群众切身利益的重点领域执法力度。推进严格规范公正文明执法，有效解决乱执法、不执法问题。推进政务公开法治化，扩大和保障人民群众知情权、参与权、表达权和监督权。健全行政复议、行政诉讼有机衔接的行政纠纷解决机制，确保行政纠纷解决渠道更方便、更有效。

　　第三，要深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

　　深化司法体制综合配套改革，一方面要“夯实”，即夯实前一阶段的司改成果，将改革成果固定下来，形成稳定长效的机制。另一方面要“填空”，因为各项改革、各项制度之间都是相互关联的，“配套”就是要把这些制度关联里的“缝隙”填满。

　　当前，司法体制改革“四梁八柱”的基本框架已经确立，但还需要让改革的成果更加丰满。

　　进一步优化司法职权配置，深化法官检察官员额管理，统筹推进内设机构改革和新型办案团队建设，加快构建司法管理监督新机制，全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，努力让司法更公正。

　　健全多元化纠纷解决机制，深入推进案件繁简分流，运用现代科技提高办案效率，努力让司法更高效。

　　落实干预、过问案件的记录和追责制度，维护司法裁判的终局性，增强司法判决的执行力，加强对司法人员依法履职的保护，努力让司法更有权威。

　　第四，加大全民普法力度，建设社会主义法治文化。推动宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念深入人心。

　　首先就要抓住“一把手”这个“关键少数”。领导干部责任越重大、岗位越重要，就越要自觉接受监督，越要带头实践依法治国。

　　此次全会要求，各级国家工作人员特别是领导干部要增强宪法观念，依照宪法法律行使职权、履行职责、开展工作，恪尽职守，廉洁奉公，自觉接受人民监督，通过自己的努力为宪法法律实施作出贡献，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。

　　要深入开展全民普法工作，真正把法律交给亿万群众，让法治走进百姓心田。要以此次宪法修改为契机，在全党全社会深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宣传教育活动，大力弘扬宪法精神，大力弘扬社会主义法治精神，不断增强人民群众宪法意识。

　　要加强对宪法法律实施情况的监督检查，坚决纠正违宪违法行为。任何组织和个人都必须以宪法为根本的活动准则，都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。

　　同时，还应全方位、多层次地加强社会主义法治文化建设，弘扬社会主义法治精神，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者，为全面依法治国提供强大动力。LW

　　刊于《瞭望》2018年第4期