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(制图:张芳曼)
主持人:本报记者 卢晓琳
嘉宾: 国防大学军队建设研究所所长 欧建平
国防大学军队建设研究所副研究员 蔡世川
国防大学军队建设与政治工作教研部博士后 裴世连
瞄准世界一流军队
记者:改革军官制度,基于军衔构建新的军官管理制度体系,是适应现代军队建设和作战要求、契合新的领导指挥体制和力量编成、提高军事人力资源管理使用效益的必然选择。如何理解军官制度在世界军事变革大潮中的地位?
欧建平:先进的军官制度是世界一流军队显著特征。从历史上看,开辟军官职业化先河的普鲁士,大胆废除以出身划分的军事贵族,实施按专业、教育和战功选拔军官的制度,从而成为当时世界一流的军事强国。第二次世界大战以来,美军成为世界新军事革命的“领头羊”,也在于不断推进军官制度改革,相继出台《国防人力资源管理法案》《军官等级限制法案》,以及《戈德华特—尼科尔斯法案》和《约翰·华纳法案》,提高军官的职业化水平。近几场局部战争,美军能够屡屡得手,绝非偶然。当今世界,军事竞争的较量,表面上看似乎是令人眼花缭乱的现代军事技术“高度”,但其深刻的内涵却是现代军事人力资源“厚度”,特别是军官职业化的“程度”。
我军要实现强军目标、建设世界一流军队,努力在世界军事角逐中获得竞争优势,就必须加快军事人力资源制度改革的步伐,重塑我军的军官制度体系。
从国防和军队改革要解决的深层矛盾问题上看,我军“两个能力”(打现代化战争能力,各级干部指挥现代化战争的能力)不够的重要原因是政策制度相对滞后,特别是军官制度存在反映信息化条件下军事人才成长规律不够、缺乏军事专业核心能力导向、干部选拔任用机制还不够完善等问题。解决这些深层次的矛盾和问题,如果不敢啃硬骨头,不敢涉险滩,就肯定过不去这座火焰山。
当前,领导指挥体制改革已经形成了军委管总、战区主战、军种主建的崭新格局,力量结构和部队编成的改革也已全面展开,这些改革成果能不能巩固住,能不能深入下去,关键是要搞好政策制度改革。只有形成体现军事职业特点、增强军人职业荣誉感的政策制度体系,才能更好地凝聚军心、稳定部队,才能确保改革大船顺利驶向成功的彼岸。
弥补现行军官制度缺陷
记者:现行军官法、军衔条例自颁布实施以来,对于加强军官队伍建设发挥了重要作用。随着经济社会进步和军队建设发展,其中一些制度规定,逐渐暴露出一些矛盾和问题,有的还很突出。具体来说有哪些问题?
蔡世川:现行军官管理制度,实行以军官职务等级编制军衔。目前,军衔从少尉到上将共三等十级,职务从排职到中央军委副主席共十五级,军衔等级比职务等级少五级,存在普遍的“一个衔级对应多个职级”现象。比如,大校军衔横跨副师、正师、副军,少将军衔横跨副军、正军、副大区三个职务等级;除中央军委委员外,其它职务都对应两级军衔。常常出现“平衔指挥”、甚至出现“低衔指挥高衔”的现象,这就违背了设置军衔便于识别职务、便于理顺领导指挥关系的初衷。
现行军官管理制度,职务等级的晋升不受军衔等级的影响,但军衔等级的晋升受到职务等级的制约。比如,某位军官由于职务提升,其军衔低于新任职务等级编制军衔的最低军衔的,提前晋升至新任职务等级编制军衔的最低军衔;另一方面,如果某位军官的军衔已是职务等级编制的最高军衔时,其军衔时间再长也不能晋升,只有等到其职务等级提升后。这就大大弱化了军衔的激励作用。
此外,现行军官制度中,军官的工资、福利待遇和精神荣誉等与军衔连接薄弱,而与职务挂钩过度紧密。这就从客观上加剧了“千军万马挤官道”的状况,不利于消除“官本位”思想。军衔弱化、授予对象宽泛而不聚焦,没有突出作战部队和指挥军官的主体地位,指挥军官、专业技术军官、预备役军官的军衔设置和称呼区别不大;在晋升上,存在着专业技术军官快于指挥军官,教学单位、后勤保障单位、文艺演出单位快于作战部队的现象。
记者:建立军衔主导的军官等级制度能否解决以上问题?
蔡世川:军衔主导的军官等级制度将逐步淡化甚至取消职务等级,把军官的层级管理简化、统一、明确到军衔等级上来。实行职务或岗位编制军衔,一岗一衔。军衔授予对象聚焦到指挥管理岗位,聚焦到直接从事作战的岗位,聚焦到直接为作战提供支援和保障的具有鲜明军事特色的岗位。
军官晋升指的是军衔晋升。军官需要首先取得军衔晋升资格,待有空缺职位时,就职与晋衔同时进行。在服役年限上,改变太过偏重自然年龄、军官“年龄恐慌”大于“本领恐慌”的情况,军官的晋升与退役主要受军衔时间(衔龄)的制约。比如,军官晋升中校军衔未满3年不得晋升上校;军官晋升中校军衔已满6年但仍未取得晋升上校的资格就必须退役。
科学设计 稳妥推进
记者:这次军官制度改革带有基础性、系统性,涉及军官服役和管理的各方面各环节,力度、深度、广度前所未有。如何保障军官制度改革在相关法律授权基础上探索试行、稳妥推进?
欧建平:一是强化系统设计。以往的制度之所以没有形成体系,制度建设零打碎敲、政策调整多于制度规范等是重要原因。此次改革要勾画出分阶段、有重点、工程化建设的路线图,并落实相关任务和具体责任。二是抓住关键环节。坚持党管干部、突出问题导向,抓住军官服役、军衔、分类管理、任职资格等关键性问题,强化打仗能力导向,科学设置军官职业发展路径,努力在重要领域和关键环节寻求突破。三是注重整体优化。军官制度改革是一项系统工程,绝不能来回折腾“翻烧饼”。
裴士连:《决定》的通过标志着全军上下普遍关注的干部人事政策制度改革“靴子落地”、正式展开。与前两个波次领导指挥体制、规模结构、力量编成等“硬件系统”的调整变革相较,军官制度改革作为与之配套的“软件程序”,更具复杂性、关联性和实践操作性。
此次改革需要依法有序推进。改革过程中,应按照《中华人民共和国立法法》规定的程序,充分考虑改革可能引起的连锁反应、带来的矛盾问题,尊重普通官兵意愿、广泛征求各方意见,待改革措施成熟以后,再及时修改完善现役军官法、军官军衔条例等有关法律,使得每项法规制度的出台既符合法定的程序规则,又经得起历史、实践和官兵的检验。实施过程中,要建立备案审查制度,如果发现政策制度存在问题,相关部门要按照《中华人民共和国立法法》有关规定予以改变、撤销或纠正,同时对于出台的各项政策制度要及时宣讲解读,明确责任主体监督执行,确保整个改革进程于法周延、依法有序。
要从内容、标准、层次、时序上搞好统筹协调。内容上,要形成一个综合集成框架,包括有多少制度要素,目前已有多少,还要出台多少,先搞什么后搞什么,每年要出台什么法规都要清清楚楚;标准上,要形成一个军事人力资源辞典,由主管部门批准并以特定形式发布,统一概念、标准和制度接口,防止各说各话、政出多门;层次上,要按照下位法服从上位法原则,上位法即宪法、法律出台全局性、原则性规范,下位法即军事法规、军事规章出台具体性、配套性规范;时序上,依据领导指挥体制、部队编制构成改革进程,及时对照形成改革项目路线图、时间表、任务书。