G20如何为全球治理提供“中国药方”？

中国新闻来源:人民网 2016年08月31日 01:08 A-A+
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　　金融危机下的全球治理成果已经证明，G20是各国在面对共同问题时分享智慧、达成方案的有效机制。当G20从危机应对机制转型成为全球治理平台，就需要解决如何进行全球治理合作的常态化机制问题。面对当今的世界经济形势，全球治理要做的是两件事：第一，找准“病灶”，精准“把脉”，看看世界经济到底问题出在哪里；第二，对症下药，为促进全球治理开出“药方”。

　　2008年金融危机之后，全球复苏步伐一直缓慢，其“病灶”在于：上一轮科技和产业革命的动能已近尾声；发展不平衡问题远未解决，现有经济治理机制的缺陷逐渐显现。而在这种形势下，中国却保持了较高增速，并使得实体经济“底子”不断“加深加厚”。中国的长期经济增长成效及可持续的增长潜力，表明中国拥有促进发展的独到经验。而中国主办G20峰会，将意味着世界有机会分享实现可持续发展的“中国药方”。

　　解决全球经济治理中的“病灶”

　　目前G20各成员方都提交了各自的中期增长路线图，其中存在的不足也显而易见：各成员方的关键政策承诺（Key Commitments）侧重点各有不同，没有关于相互协调的说明，潜在地存在相互竞争或相互抵消问题，可能导致“零和博弈”造成对于全球经济的整体外溢效果为零甚至为负。

　　换句话说，在增长战略方面，各国是“有整体目标，无全面协调”。全球增长不是一国就能解决的，在G20层面而非各成员方层面上制定整体性的政策，建立切实可操作的执行机制，已十分必要。因此，中国人民大学重阳金融研究院通过慎密的研究和长期的跟踪认为，需要构建“全球经济协调体系”（Global Economic Coordination System，GECS）。

　　这不只是各成员方增长战略协调的需要，也是全球已承诺的政策目标体系变得复杂化急待通盘考虑的需要。这种复杂性来自三个方面：

　　一是联合国层面上“2030年可持续发展目标”的新进展，即2015年9月底联合国成立70周年峰会上，各国领导人批准的《2030年全球可持续发展议程》（SDG），包括17个可持续发展目标及169个子目标。G20如何与SDG并轨与协调相当重要。

　　二是全球层面上碳减排的要求。2015年12月，联合国气候变化框架公约第21次缔约方大会（COP21）在法国巴黎举行，各方尤其是中国提出了应对气候变化的郑重承诺。因此，G20讨论全球增长必须考虑到碳减排约束日益严格的趋势。

　　三是发达国家减少财政赤字的约束。美国与欧元区都执行“结构性减赤”的长期政策框架，以及部分国家提到的退出“量宽”等政策，都会对他们的经济增长产生冲击。

　　此外，当前地缘政治危机、恐怖主义等不确定性事件冲击着全球增长；全球性通缩、金融市场动荡等系统性风险威胁着国际经济；而重大创新缺乏、基础设施投资与互联互通不足等支撑性要素不力则拖累着世界发展前景。这就更需要建立全球可持续增长的协调框架，增强各国的抗风险能力，并实现实现G20整体政策效果正向外溢（positive spillovers），避免相互抵消。

　　中国人民大学重阳金融研究院认为，“全球经济协调体系”应由一个顶层机制、三张机构网络、十方面合作平台构成。

　　一个顶层机制是“长期愿景机制”，负责制定并指导G20增长战略的实施。“长期愿景机制”的操作方式可以是先形成一份“G20经济发展愿景”文件，确立五年期发展目标。此后，在领导人峰会、协调人（Sherpa）会议、部长及副部长级会议都经常予以修订并讨论如何实现。

　　三张机构网络分别是G20与联合国各机构协调网络、G20相互协调网络、G20与各个国际组织协调网络。建立常态化的协调网络，形成一个全球“发展规划”的执行网。

　　十方面合作平台是十个方面的G20各成员方产业政策沟通与协调平台，综合考虑G2O现有机制及未来发展要求，参考中国案例，建议为金融与投资、劳动与就业、商务与贸易、工业与创新、农业、基础设施、资源与环境、能源、发展、旅游十个方面。

　　为保证协调各国的增长战略，应建立四方面的执行机制：一是设立执行秘书处，不断与各自国内联络并共同起草文件。执行秘书处可设立在中国，并在多个国际组织设立代表处。二是建立“共同工具篮子”，为G20成员国发展提供了政策选项范本。例如，G2O可考虑设立全球粮价平准基金，用以干预粮价过度波动。三是设立政策效果相互评价机制，建立增长战略的政策效果相互评价机制。四是探索奖惩机制，对一些不达标的国家予以类似削减授信额度这样的处罚措施。

　　为世界经济描绘新愿景

　　中国对全球经济做出了怎样的贡献呢？仅列举几个简单的数据即可窥一斑：

　　——2008-2014，中国一国贡献了全球新增经济总量的30%以上，按最近3年算，则达到44%。中国现在即使7%的增速，年增量也达8000亿美元，超过金融危机前两位数增速时期的增量。对稳定全球增长做出了巨大贡献。

　　——中国金融稳定对全球的贡献：2008年以来，中国没有发生大的金融波动。2014全年，同业拆借和债券回购加权平均利率分别为3.48%和3.49%；非金融企业贷款加权平均利率为6.77%，数据平稳且处在合理区间，对于“大通缩”的全球环境是强力稳定剂。

　　——中国对全球可持续发展做出巨大贡献。按照联合国脱贫标准，30多年来中国累计使6亿人脱贫，占同期全球脱贫人口总量90%。

　　正是由于已经与世界“融为一体”的中国经济对全球有着“全产业链”的影响力，2016年中国主办G20峰会，将如何推进这种影响力转变为全球发展的“新动力”，才会对世界中长期增长前景意义深远。通过四个关键词可以概括中国为全球治理带来的新愿景：

　　一是“希望”。中国过去30年没有发动过、也没有参加过任何战争，没有产生过难民、没有轰炸过他国，是爱好和平的一个全球大国。中国正在参与越来越多的全球治理机制，这些机制让人看到世界进一步增长的活力和动力。中国积极参与G20、金砖国家、APEC等机制建设，通过建立联通全球的自贸区网络，已与22个国家签订14个自贸协定，中国参与对美国金融危机、欧元区的反危机救援，还建立了亚投行吸引了50多个国家的参加，弥补亚太地区基础设施投资缺口，这些中国的作用，都让人看到了一个负责大国的活力，也应该看到世界的希望。

　　二是“创新”。创新是本届中国政府最大的特色之一。中国正在鼓励所有企业和个人投资，明确知识产权保护；鼓励在新技术推广中创新商业模式，促进技术的商业转化过程。中国的创新将有助于构建“全球创新体系”，使全球经济可持续增长产生根本动力。

　　三是“联结”。当前中国贸易总量已是世界第一位，经济总量达到世界第二位，实际利用外资规模在2014年首次达到世界第一位，对外直接投资2014年1231.2亿美元，达到世界第三位。而预计到2020年，中国有可能成为世界第一大经济体，进出口贸易和资金双向流动规模在全球的比重也将进一步上升。现在中国正在推进“一带一路”倡议，就是为了国力提升以后分享国际公共产品，并促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，推动沿线各国实现经济政策协调，开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构，既是大势所趋，也是中国经济增长的动力所在。

　　四是“包容”。中国目前刚刚公布了“十三五规划”，将决定了未来五年中国的发展政策。这是中国第一次第一次站在世界地图前制定五年规划。其中一个大战略就是，共建“一带一路”致力于亚欧非大陆及附近海洋的互联互通，建立和加强沿线各国互联互通伙伴关系，构建全方位、多层次、复合型的互联互通网络，实现沿线各国多元、自主、平衡、可持续的发展和国际产能合作。“一带一路”的互联互通项目将推动沿线各国发展战略的对接与耦合，发掘区域内市场的潜力，促进投资和消费，创造需求和就业，增进沿线各国人民的人文交流与文明互鉴，让各国人民相逢相知、互信互敬，共享和谐、安宁、富裕的生活。

　　推进国际治理中的协商民主建设

　　G20峰会机制源自G7的“扩大”，这就意味着它是一个协商民主机制，并且是中国参与的第一个大国协商的全球治理机制。G7和G20之外的国际治理机制，如联合国（UN）、世界贸易组织(WTO)、国际货币基金组织(IMF)等，通常都是按照票决民主的组织原则来构建的。而源自G7、发扬于G20的“协商与共识”方式，则是国际治理中为数不多的协商民主政治机制。

　　G20特别重视协商过程以及达成共识，不搞票决，这和G20本身性质有关。根据G20在1999年诞生时发表的首份《G20公报》的内容，G20是布雷顿森林体系框架内一种非正式对话的新机制。正是由于它的非正式性，这就决定了G20在秘书处建设、议题建设、机制架构、与非成员国关系等方面必须采取与“非正式性”相配套的措施。尽管2008年后G20开始召开领导人峰会，并于2009年取代当时的G8成为全球经济合作的主要论坛，乃至到今天的世界经济治理的主要平台，但它的框架机制一直延续至今，未有变化。因此，每年G20峰会后都会出一份“公报”而非“决议”。公报与决议的区别就在于公报是各国协商讨论的结果，并无强制力；而决议则需要在草案的基础上进行数轮修订，并最终投票表决，通过后有法律强制力。

　　在西方，对比选举或票决，协商的知名度远远无法匹敌。而协商民主更是个比较陌生的概念，也是正在讨论和研究的一种新的民主形式。选举形式在西方历史传统中早已形成，不过在近年来的选举实践中，选举参与度下降的背后是政治参与下降和政治冷漠，这也是不争的事实。因此，西方世界需要引入协商民主，这是为了破解选举民主的困境，弥补选举民主的缺陷。

　　而G20遵循的这项规则正是中国民主政治的特色与优越性所在。中国在协商民主政治方面有广泛深入的实践和深厚的积淀。早在建国初期，协商民主的形式已经进入中国广泛的政治生活之中。到了二十世纪八十年代，多党合作、政治协商、肝胆相照、荣辱与共，在中国民主发展过程中出现的政治协商、多元治理、基层民主等构成了中国协商民主的基本内容与创新形式。而中共十八大报告强调“健全社会主义协商民主制度”，“推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这两种形式，前一种一般称为“选举民主”，后一种可称为“协商民主”。协商民主的实质，就是要实现公民有序参与政治。而把协商民主扩展至国际关系的范畴，就是要实现国家、国际组织等国际关系行为体有序参与国际政治。

　　中国历来主张国际问题需要由世界各国通过平等协商共同解决，世界事务由各国共同治理，最终促使国际关系民主化。中国是这么主张的，也是这么做的。2008年世界金融危机以来，中国不断加强参与国际经济治理多边机制的建设，为世界经济复苏提供了不少中国思路、中国方案，而G20机制正是中国运用自身协商民主的特长，参与世界经济治理的生动实践，这使得中国未来在参与国际治理的过程中，具有进一步在协商民主制度中发挥特长的潜力，比如在亚太经合组织（APEC）、上海合作组织、中国东盟10+1、10+3机制、中国与中东欧合作机制、中非合作论坛等等，并且能够为推进国际治理中的协商民主建设做出贡献。

　　探索金融服务实体经济的实现方式

　　G20机制主要面对的治理对象，就是充满系统性风险的国际金融市场。“金融服务实体经济”是中国价值观。中国政府早就意识到，做好新时期的金融工作,要坚持金融服务实体经济的本质要求,要在保持宏观政策稳定的同时，引导金融机构围绕稳增长、调结构、惠民生创新服务方式，有效破解融资难、融资贵，加大对实体经济的支持。而西方的金融与实体经济相互脱节的实践，搞体内自我循环，金融衍生产品过度创新和泛滥，则是本次金融危机的根源。2008年后，欧美国家在救市过程中纷纷加大金融监管，出台限制金融创新的政策。在中国，金融工作由此也变得更加谨慎稳重。2011年底，中央经济工作会议明确了“金融服务实体经济”的原则，在国内外引起了重大反响。

　　G20与当前“经济金融化”条件下的全球经济的关系，可以分为两个层面，一是“防危机”扩散机制，二是“经济重建与保持稳定”机制。实际上，至今为止的G20主要是在第一个层面做了大量工作，第二个层面则收效不显著。究其原因，国际金融市场上的行为主体，主要是西方大型金融机构，政府很难“管”他们，因此政府能做的，更多地是“另起炉灶”搭建“防火墙”。而在第二个方面，也就是搞建设，西方政府的组织方式就显得力不从心了。中国没有强大的金融资本利益集团，政府一贯强调金融与实体经济密切联系、互促共生。在这方面中国政府做了有益并有效的探索。

　　比如在以金融支持强化内生性增长方面，国家开始从长期战略发展的角度制定支持经济内生性增长的金融政策，使金融资源更多地投向有利于经济持续稳定发展的行业。比如在社会融资重点向新兴产业倾斜方面，制定支持战略性新兴产业的具体金融措施，主要包括加大商业银行对新兴产业的信贷扶持力度，推动授信和风险管理体制创新；加快适应新兴产业需求的金融产品创新等；推动证券公司、产业基金、私募基金等金融机构为创新型企业提供直接融资等等。在壮大资本市场方面，发展多层次资本市场，降低企业融资门槛，发展股票、债券和基金市场，显著提高直接融资比重，通过金融市场、金融产品和中介服务多元化，满足多样化的投融资需求，便利企业低成本融资。在更好发挥政策性和开发性金融作用方面，为公共服务和基础设施建设提供长期低成本资金。扎实推进政策性银行改革，明确政策性职能定位，充分发挥其在增加公共服务方面的优势，适应市场化国际化新形势，促进开放性金融发展，建立和强化资本充足力约束性机制，为增长调结构和走出去提供低成本、长期性和稳来源资金支持在普惠金融方面，扩大金融服务覆盖面，以发展小型金融机构为重点，健全和完善多层次普惠金融组织的体系，扩展基层金融服务，逐步做到金融服务全覆盖。持续改善农村支付服务环境，推进农村金融产品创新，提高农村信贷的可获得性，加强对弱势群体的金融消费权益保护等等。

　　这些措施的实施对于引导金融机构围绕稳增长、调结构、惠民生来构建服务方式，支持新兴产业发展和传统产业升级改造，加强基础设施建设领域的金融服务有着根本性的作用。把“金融服务实体经济”注入全球治理，将有助于培育全球经济增长新动能。

　　完善“人的全球化时代”的治理机制

　　随着互联网、全球交通网等基础设施把全球的社会乃至个人更紧密地联系为一个整体，社会层面的全球治理形势也发生了根本性的变化。维护“人类命运共同体”的续存与发展应成为G20的根本价值观。当前国际形势基本特点是世界多极化、经济全球化、文化多样化和社会信息化，“你中有我、我中有你”成为各国经济的常态现状。与此同时，各类全球非传统安全问题层出不穷，对国际秩序和人类生存都构成了严峻挑战。不论人们身处何国、信仰何如、是否愿意，实际上已经处在一个“命运共同体”中。作为全球治理的首要平台，应该树立“人类命运共同体”意识，共同面对世界经济的复杂形势和全球性问题。

　　而从已经进入G20议程的埃博拉病毒扩散、恐怖融资，到深刻影响着G20议程的中东形势、难民潮等问题，无不有着“人的全球化”的深刻背景。实现“人的全球化时代”的治理能力与治理机制与形势相适应，需要“跨政府”的合作。而在这方面，中国方面的努力有目共睹。

　　例如在应对埃博拉疫情方面，截至2015年3月，中国已经先后向西非13个国家提供4轮总价值约7.5亿元人民币的紧急人道主义援助，派出抗疫医务人员1200人，累计检测病毒标本约5000份，收治患者近900例，完成公共卫生培训逾13000人次。例如在反恐问题上，中国主张国际社会必须携起手来，充分发挥联合国的主导作用，进一步加强反恐协调与合作，组成反恐统一战线。安理会反恐决议必须得到全面落实，包括打击恐怖分子利用互联网煽动、策划恐怖活动，传播极端主义思想，切断恐怖分子融资渠道和跨境流动等。在应对气候变化方面，作为发展中国家，中国不仅在过去10年大幅降低单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放，还宣布设立200亿元人民币的气候变化南南合作基金，支持其他发展中国家。

　　在“人的全球化时代”，世界的联系更加紧密，当然挑战也更为艰巨。中国的种种举措，为各国有效应对传统和非传统安全风险提供了帮助，赢得了国际社会的广泛认可。在推动政治解决国际和地区热点、应对各种全球性问题和挑战等方面，中国都没有缺席，展示了负责任大国的正义担当。中国在全球治理中的作用不可替代，将继续为世界治理贡献中国路径和中国方案。

　　G20需要五年规划

　　当前，G20把未来前进方向与《2030年可持续发展议程》相结合的做法，恰好“回归”到了G20领导人峰会机制的创建初衷：2009年4月G20第二次领导人峰会在英国伦敦举办时，时任英国首相戈登?布朗在讲话中倡导以“全球伦理”重建全球繁荣，他说“在新的全球化时代，彼此的繁荣是不可分割的。全球问题需要全球性的解决方案，可持续发展必须经由分享”。G20的长期前行，必须有G20价值观来引导。“可持续

　　G20领导人安塔利亚峰会已将未来的前进方向指向“发展”和“2030”，当这两个关键词与“中国”、“2016”放在一起，我们就能够从其“交集”中得出G20前进之路当中的许多“必然性”，而这些必然性，则为我们勾画出了实现2030年可持续发展目标的路线图轮廓。

　　这四个关键词的“交集”意味着什么呢？

　　（1）“增长”与“发展”概念的融合。以往，G20更多地在讲“增长”与经济、金融的关系，而“发展”则被认为与发展中国家、减贫或者社会、环境议题联系在一起。然而，作为世界各国对“发展”概念新共识的《2030年可持续发展议程》却颠覆了对“发展”的旧观念。在《2030年可持续发展议程》中可持续经济增长、就业、创新、多边贸易体系、能源、基础设施投资乃至“改善对全球金融市场和金融机构的监管和监测”都被明确列入到目标当中，也就是说，实际上G20绝大部分议题都属于《2030年可持续发展议程》的组成部分，“增长”已被重新定义为“发展”的一个子集。

　　（2）全球大部分经济社会政策的时间节点已确定。把《2030年可持续发展议程》和G20领导人安塔利亚峰会的所有成果文件结合在一起看，实际上可以找到上千个已经明确了时间点的政策目标表述，而这些政策目标，实际上已经涵盖全球大部分经济社会政策。这里仅举《2030年可持续发展议程》与G20完全结合的几个例子：

　　到2020年，拟定和实施青年就业全球战略。

　　促进具有包容性的可持续产业化，到2030年，根据各国具体情况，大幅提高产业在就业和国内总产值中的份额。

　　到2030年，利用现有的各项举措，制定可持续发展进展情况的计量办法，作为对国内生产总值的补充。

　　到2020年每年从各种来源共同筹资1000亿美元。

　　（3）G20也需要有“五年规划”方法。中国的发展成就很大程度上来自于几十年来一以贯之地以“五年规划”持续地谋发展。2016年是中国第十三个五年规划的第一年，其执行周期是2016-2020年，与G20的“全面增长战略”以及《2030年可持续发展议程》具有高度可比性。作为与“全面增长战略”结构相似，并且历史比“全面增长战略”早数十年的中国“五年规划”，有很多方法论可以为2016-2030年的全球可持续发展服务。中国在“十三五开局之年”主办G20峰会，将能够为世界提供“经济治理方法论”上的贡献，从而有助于开辟2016-2030全球经济可持续发展新路径。

　　中国作为2016年G20峰会的主办国，需要为全球治理做出顶层设计并拿出推进方案。中国发展的重要经验，就是中国每五年制定一个发展规划，让更多措施能够得到执行。

　　当今世界上坚持时间最长的增长战略，应属中国的“五年规划”，已实施了60年。2016年，中国将开始实施第十三个五年规划，内容包括农业、工业、服务业、城镇化、资源与环境、科技与教育、公共服务、社会管理、文化、经济改革、对外开放、政治、民族、军事等十四大方面。中国还有各部门、各省、各市、各县的“十三五”规划，数以千计，自上而下，追求协调发展。中国的宏大规划经验是值得在设计G20“全球经济协调体系”时所参考的。

　　如果把G20的“承诺体系”和《2030年可持续发展议程》的“目标体系”作为“大前提”，把上述三点“交集”作为“小前提”，则可以推出一个包括四个方面和三个阶段的“2016-2030年G20政策路线图”。

　　四个方面是：

　　创新：其中包括《2030年可持续发展议程》的“目标9”中的“在所有国家，特别是发展中国家，加强科学研究、提升产业部门的技术能力，包括到2030年鼓励创新，将每100万人口中的研究和开发人员人数提高x%、并增加公共和私人研发费用支出”等项目，并制定“G20面向2030年的中长期增长框架”等。

　　活力：其中包括《2030年可持续发展议程》的“目标17”中的“在伙伴关系经验和资源配置战略基础上，鼓励和促进有效的公-私部门和民间社会的伙伴关系”等项目。

　　联动：其中包括《2030年可持续发展议程》的“目标2”中的“按照多哈发展回合规定的任务，纠正和防止世界农业市场上的贸易限制和扭曲，包括同时取消一切形式的农业出口补贴和具有同等效果的所有出口措施”等项目。

　　包容：其中包括《2030年可持续发展议程》的“目标8”中的“到2020年，拟定和实施青年就业全球战略，并执行国际劳工组织的《全球就业契约》”等项目。

　　三个阶段是：

　　（1）2016-2020年，实现G20可持续增长目标：解决大部分阻碍可持续增长的中短期因素，找到全球可持续增长新动力所在；

　　（2）2021-2025年，实现G20结构性改革目标：在货币与金融改革、创新、环境、人类发展等方面落实结构性改革，解决可持续发展的实现机制问题；

　　（3）2026-2030年，实现2030年可持续发展全部目标：实质性缩小人类发展差距，开辟人类命运共同体长期可持续发展的路径。

　　G20是各国在面对共同问题时一项分享智慧、达成方案的有效机制。目前，G20从危机应对机制转型成为全球治理平台，就需要解决如何进行全球治理合作的常态化机制问题，并且在每五年进行量化目标的评估与执行上做文章。

　　（文章系中国人民大学重阳金融研究院专著《2016 G20与中国》供人民网国际频道专稿。《2016 G20与中国》一书由中信出版集团于2016年2月出版发行。）