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中国南海研究院院长:为何对裁决说"不"

中国新闻来源:人民网 2016年07月24日 07:06 A-A+ 二维码
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  近日公布的“南海仲裁案”最终裁决给历时三年多的仲裁程序划上了句号。不过,对于以美国为代表的期待中国“败诉”的西方阵营来说,仲裁裁决的“潘多拉盒子”才刚刚打开。可以预见,这些国家以裁决为借口逼迫中国在南海问题上就范的招数还会花样频出。它们到底会出些什么招数,有些是可以预料的,有些我们尚不得而知。未来无论压力和挑战有多大,我们坚定捍卫国家领土主权和海洋权益的决心和意志是谁也动摇不了的。中国在南海的领土主权和海洋权益,是在漫长的历史过程中,通过对南海诸岛的开发利用、有效管辖和实际控制等一系列实践活动所形成的,绝不是其他任何人、任何国家、任何国际司法或仲裁机构所能否定和否定得了的。

  “裁决”为何不公、无效

  自2013年1月菲律宾单方面将有关南海争议提交国际仲裁时起,中国政府除对菲方提起仲裁表明“不接受、不参与”的立场外,还明确表示仲裁庭对菲方提起的诉讼请求没有管辖权。首先,中菲两国之间已经约定通过友好协商的方式解决两国间的南海争议而排除了诉诸第三方机制解决争议的可能,因此,根据《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第十五部分第一节的规定,仲裁庭行使管辖权的先决条件不成立;其次,中国政府已于2006年根据《公约》第298条所赋予缔约国的权利,将有关海洋划界、历史性海湾和所有权、军事和执法活动等有关的争端作出了排除强制仲裁程序的声明;最后,中菲两国南海争议的本质是围绕南沙群岛部分岛礁的领土归属争议和潜在的划界争议,菲律宾所提诉求明显不属于《公约》的调整和规范的范围和超出仲裁庭的管辖范围。然而,仲裁庭却对菲律宾故意将其诉求“包装”成关于《公约》解释与适用的争议不仅视而不见,而且恣意扩权和滥权,对与领土主权归属和划界密不可分的岛礁地位问题进行强行裁决。从而造成了判定中菲争议岛礁主权归属和海域划界的实际后果。

  仲裁庭虽然在其裁决中分析了中方论点,但它并没有直接听取中国的意见;相反,它仅仅考虑了菲律宾对于这些意见的观点。仲裁庭虽然承认它对领土主权争议无管辖权,但对于菲律宾基于具有主权意义的几个假设而提出的若干仲裁请求,仍然裁定有管辖权。仲裁庭虽然清楚地知晓其无权为中菲两国划定海洋边界,但它仍然允许或放任菲律宾就“历史性所有权”的意义和范围进行论证并作出违背《公约》宗旨的荒唐裁决。

  国家主权是国际法和国际关系的基石。对于国家间的法律争端,国际法的基本原则是:未经争端当事方同意,不得诉诸国际法院或国际仲裁。中国从未以任何明示或默示的方式同意菲律宾以强制仲裁的方式解决两国之间有关南海争议。相反,中国政府从菲方提交仲裁通知时起,就反复重申“不接受”仲裁的立场,并将菲方照会和通知退回。在这种情况下,仲裁庭仍然强行推进程序、恣意扩大管辖权、同时在事实认定和法律适用上存在明显瑕疵。仲裁庭一方面单方面片面使用菲方提供的证据,另一方面却对中国有关方面提交的证据(如“法庭之友”)视而不见,并作出了完全有失公正、完全偏袒菲方、完全越权和滥权的裁决。毫无疑问,这样一个毫无公信和权威可言的仲裁庭所作出的裁决必定引发国际社会的广泛质疑。而中国的“不接受、不承认”的官方立场,决定了此一“裁决”对中国没有任何拘束力。

  “不执行”并非中国“首创”

  回顾国际司法和仲裁的历史,人们不难发现本案并非历史上首个主权国家不接受国际司法判决或仲裁裁决的案例,暂且不论中国从一开始就明示“不接受、不承认”的立场,此“裁决”对中国来说本来就不存在什么是否“执行”的问题。

  事实上,1986年美国在“尼加拉瓜案”中开创了反对国际司法机构管辖权、拒绝遵守国际司法判决的著名先例。该案涉及到美国在尼加拉瓜境内开展的意图颠覆尼加拉瓜政府的军事和准军事活动。尼加拉瓜向国际法院(ICJ)提起对美国的诉讼,并认为国际法院有权管辖并审理这个案件,因为双方都同意接受国际法院的强制管辖。美国在管辖权审理阶段,对国际法院的管辖权提出异议。但是,国际法院在关于管辖权与可受理性的裁决中并未采纳美国的主张。在这种情况下,美国拒绝继续参与诉讼程序,并于1985年10月取消了国际法院对美国的强制管辖权。美国撤回国际法院强制管辖权后国际法院继续审理该案实体问题,并最终判决美国败诉。此后,美国拒绝承认和执行国际法院的这一判决。

  在这里,有必要回顾一下美国对该案所涉及的国际法问题的官方立场。

  首先,美国认为,虽然通常应当遵守国际法院的决定,但总是存在着重要的例外情形,尤其是当争端涉及到具有高度政治敏感性的问题时。尼加拉瓜案涉及“里根政府奉行的但饱受政治指责的拉美政策”,因此并非是一个能够通过司法判决解决的问题。

  其次,美国坚称,对于国际法院有权确定自己的管辖权这一问题——在国际司法上众所周知的“自裁管辖权”概念,国际社会并未达成共识。尽管《国际法院规约》第36条第6款明确规定:“关于法院有无管辖权之争端,由法院裁决之。”但美国在致联合国安理会的声明中指出:“《联合国宪章》及《国际法院规约》的磋商历史,以及国际法院、安理会及其成员国对于那些文件的一贯解释,都非常清楚地表明,国际法院所称它对于尼加拉瓜案具有管辖权和审理资格都没有法律上或事实上的根据。”

  再次,美国认为国际司法无权管辖政治和军事活动争端。美国主张,尼加拉瓜并没有提交一个可以审理的法律争端;相反,该案涉及到政治事件或军事活动,而根据《国际法院规约》,它们不在国际法院的管辖范围之内。

  最后,美、英等西方大国一致认为,刻意回避争端的政治属性、故意将争议“包装”成所谓“法律争端”,是严重违背诚实信用义务的。美国在致安理会的声明中指出:“本案的危险之处在于,最为显眼的是,尽管尼加拉瓜费尽全力,想让本案看上去象是一个法律问题,但它不仅仅是一个法律问题。我们不能回避中美洲横跨南北美洲这一情形,而隐藏在国际法院的决定之中的问题是,国际法院既无管辖权、也无资格做出这样的裁决。”美国的这一立场得到英国的支持。英国谴责尼加拉瓜时表示,尼加拉瓜没有以诚信原则行事,没有奉行“诚信”原则。

  当然,在研究不执行国际司法或仲裁先例时,笔者发现既有美国这样的大国案例,也有一些中小国家同样会以相似的理由拒绝接受国际司法判决。在“尼加拉瓜诉哥伦比亚案”中,争端双方均为《波哥大公约》的缔约国。《波哥大公约》签订于1948年,该公约承认国际法院的强制管辖权。国际法院在2012年11月作出的判决(相对有利于尼加拉瓜)中认定,对于西加勒比海中的7个争议岛屿,哥伦比亚拥有主权,但准许尼加拉瓜控制这7个争议岛屿周围的大部分水域及海床。

  国际法院在本案中的海洋划界判决饱受批评。判决作出后,哥伦比亚效仿美国在“尼加拉瓜案”中的做法,退出了《波哥大公约》。时任哥伦比亚总统胡安·桑托斯在声明中指出:“国家最高利益要求领海及海洋边界需要通过缔结条约的方式来确定,这是哥伦比亚的法律传统,不受国际法院判决的影响。国际法院在划定领海及海洋边界时,依据的是尚待确定的公平标准,并以不确定的方式适用之,损害了缔约国及其人民的权利。”

  而在《公约》附件七强制仲裁机制框架下,荷兰诉俄罗斯“北极日出号案”则是拒绝接受仲裁、拒绝执行裁决的著名案例。该案由荷兰于2013年10月提起,争议的焦点是俄罗斯对“北极日出”号船舶的登临、查封和扣押及对其船员逮捕的合法性问题。俄罗斯拒绝参与仲裁的理由是,俄已经依据《公约》第298条作出声明,将有关军事活动的争议排除适用强制仲裁程序。在法庭作出裁决后,俄罗斯明确表明拒绝履行裁决。俄罗斯同样认为,是否接受依据《公约》做出的司法裁决并不是纯粹的法律问题,而是一个重大的政治考量。

  以上案例分析告诉我们,在涉及重大政治问题和国家利益时,没有一个国家愿意接受违背其意愿的国际司法判决或仲裁裁决,同时也证明中国在涉及领土争议和海洋划界争议等问题上不接受第三方机制决定的正确性。

  南海争议不是一个纯法律问题,而是既涉及历史、法律、地缘政治和国际关系,又关系到领土主权和海洋管辖权的复杂争议。如此复杂的争议绝非一个临时组成的仲裁机构所能处置得了的。显然,“裁决”不仅没有解决中菲之间原有的南海争议,反而制造了新的争议;不仅不可能给南海地区带来和平,反而会给南海地区的和平造成负面影响,甚至破坏南海的和平和稳定。同样,中国“不接受、不承认”裁决并不意味着这张“废纸”不会给我国在南海的领土主权和海洋权益带来任何负面影响,也并不意味着不会影响中国与东盟关系,以及中国与其他声索国的双边关系。随着“裁决”的尘埃落定,一些操纵仲裁、并试图利用“裁决”置中国于被动,以及那些因仲裁裁决而间接“收益”的国家,都可能利用这一纸裁决在南海兴风作浪或挑战中国的领土主权和海洋权益。鉴此,我们应从舆论应对、法律斗争、外交博弈和海上秩序的维护等方面做好必要的应对准备,从而在这场以仲裁裁决为“主战场”的包括国家意志在内的综合较量中赢得最终胜利。

  (作者系中国南海研究院院长)

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