当前南海形势及中国面临的挑战

中国新闻来源:光明日报 2016年07月14日 12:04 A-A+
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　　吴士存 历史学博士，博士生导师、研究员。现任中国南海研究院院长，兼任南京大学中国南海研究协同创新中心副主任，博鳌亚洲论坛研究院副院长等职，外交部外交政策咨询委员会委员。吴士存致力于南海问题研究20多年，长期从事南海史地、海洋划界、国际关系与地区安全战略等跨领域研究，曾参与中越北部湾划界谈判，主持相关课题100余项。

　　7月8日，人民海军在南海举行实兵对抗演习，图为574舰发射舰空导弹。蒲海洋摄/光明图片

　　华阳灯塔。新华社记者 陈益宸摄

　　编者按

　　菲律宾南海仲裁案仲裁庭7月12日作出非法无效的所谓最终裁决。所谓的裁决迎合了菲律宾及国际上某些势力损害中国在南海的领土主权和海洋权益的企图。对此中方多次声明，菲律宾共和国阿基诺三世政府单方面提起仲裁违背国际法，仲裁庭没有管辖权，对这样的裁决，中方表明不接受、不承认的立场。7月13日中国南海研究院院长吴士存应光明讲坛之邀，在光明日报社就南海问题开讲。

　　如何看待菲律宾单方面提起的南海仲裁案

　　7月12日，菲律宾诉中国“南海仲裁案”仲裁庭公布了所谓最终裁决。这场历时三年半的仲裁闹剧终于落下帷幕。其长达500多页的裁决既出乎意料，又在意料之中。之所以说出乎意料，是因为仲裁庭将菲律宾提出的15项诉求几乎照单全收，而对中国在南海的领土主权和海洋权益近乎全盘否定，完全背离了一个国际仲裁机构应有的公道和正义的角色。之所以说在意料之中，是因为去年10月29日的管辖权和可受理性裁决已经表明，仲裁庭一边倒地支持菲律宾的非法主张，已沦为美、日等域外国家在南海与我进行地缘政治博弈和挑战我在南海固有权利及合法主张的工具。

　　仲裁裁决恣意否定我南沙群岛海洋地物的岛屿地位及其群岛整体性主张，否定我在南海的历史性权利，这种擅自越权和扩权裁决，不仅无视《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）顾及和保护缔约国主权的基本前提，而且完全背离了《公约》促进和平解决争端的目的及宗旨，严重损害了《公约》的完整性和权威性。对此，中国不接受、不承认。这一非法裁决是无效的，对中方没有拘束力，也不可能否定中国在南海的领土主权和海洋权益。

　　在此，有必要回顾一下这一非法仲裁程序的来龙去脉。

　　2013年1月22日，在未与中方协商更未征得中方同意的情况下，菲律宾依据《公约》附件七和第287条，单方面向国际海洋法法庭提起强制仲裁程序。中方于2月19日退回菲方《仲裁通知》，同时表明“不接受、不参与”菲律宾单方面所提仲裁的严正立场。2014年12月7日，中国政府发布《关于菲律宾所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》，系统阐释了中国“坚决反对，不接受、不参与”仲裁的立场及相关国际法依据。

　　首先，菲方的诉讼请求虽然被巧妙包装成《公约》的解释和适用范围，但其本质仍是领土和海域划界争议。领土争议不属于《公约》调整的范畴，而海洋划界已由中国政府在2006年声明中排除。其次，中菲之间已就谈判协商解决有关争议达成共识。中菲自1995年到2011年达成的数个共识文件，都确定了中菲之间的领土争议和海洋划界争议应通过友好协商和谈判解决。此外，中国与东盟十国共同签署的《南海各方行为宣言》（DOC，以下简称《宣言》）中，第四条也明确规定：有关领土争议和海洋管辖权争议由当事方直接通过谈判和协商解决。基于约定必须遵守的国际法原则，菲方的诉求不仅违背了其作出的承诺，而且也是违反国际法的。

　　南海仲裁案已不是纯粹的法律问题，菲方背后有某些西方大国的操纵。在仲裁结果公布之前，就已有一些大国开始利用各种渠道向国际社会释放信息，要求中国执行裁决。似乎这些国家已预知仲裁结果，至少已经知道裁决将不利于中国，唯恐中国不执行裁决。因此，裁决结果显然已被有关国家预先设计过。

　　显然，菲律宾提起仲裁以来，中菲之间的南海争议不仅没有解决，反而不断加剧，裁决的公布必然会进一步加剧中菲之间的有关争议。

　　菲律宾新总统杜特尔特在选举期间和当选之后都有积极改善中菲关系的表示，有意将中菲南海争议重新拉回到通过双边途径、谈判协商解决的正确轨道上来。但这取决于他能够下多大的决心，有无这样的能力和意志来抵御一些域外国家对其施加的影响。

　　仲裁的闹剧虽然已落下帷幕，但因裁决给南海和平稳定投下的“阴影”短时间内恐难以消除。然而无论如何，中国政府决不会放弃千百年来中国通过先占、开发经营和管辖南海诸岛及相关水域获得的领土主权和海洋权益。而且，中国不接受不公正的裁决结果，在国际法实践中是有先例可循的。根据美国一位学者的统计，从1946年国际法院成立到2004年的60年间，国际法院所做判决的“不被执行率”高达44%，而带有强制管辖性质案件的执行率只有33%，其中有两起案件涉及美国。因此，从这个意义上讲，中国不执行对中国本来就没有约束力的非法裁决既非开创了什么“恶劣先例”，更谈不上无视国际法和挑战国际秩序。

　　南海问题的起源与实质

　　南海问题实质是中国与越南、菲律宾、马来西亚、文莱等国围绕南沙岛礁主权及海洋管辖权的地区性的海洋争端。

　　历史上，中国最早发现、命名、开发南海诸岛，长期、和平、有效地对南海诸岛及相关海域实施行政管辖，建立了对南海诸岛的主权和相关海洋权益。二战期间，日本一度非法侵占我国南海诸岛，并将南海诸岛更名为“新南群岛”，划归台湾总督府高雄州高雄市管辖。1945年二战结束之后，根据1943年《开罗宣言》和1945年《波茨坦公告》的有关规定，中国政府于1946年恢复对南海诸岛行使主权。

　　直至20世纪70年代初，南海周边国家并没有对中国拥有南沙群岛的主权提出异议，南海局势是平静的，没有所谓的“南海问题”。此后，一些南海周边国家开始对中国南沙群岛的岛礁提出领土要求，甚至非法侵占部分岛礁，由此导致南沙群岛领土争议。这些国家还依据《公约》，提出了专属经济区和大陆架主张，这些海域主张覆盖的范围相互重叠，从而形成了南海部分海域的划界问题。

　　南海问题产生的主要原因大致是：

　　第一，20世纪60年代末，在南海地区发现了丰富的石油和天然气资源。1968年，联合国亚洲暨远东经济委员会亚洲外岛海域矿产资源联合探勘协调委员会发布的勘察报告指出，越南沿岸邻近海域、南沙群岛东部和南部海域蕴藏着丰富的石油和天然气资源。1969年，美国海洋调查船“亨特号”在南海进行地质调查，并宣称探明南海大陆架上蕴藏着丰富的油气资源。1973年，世界范围内的第一次石油危机加深了人们将石油看作一种战略资源的认识。南海的资源前景极大地刺激了越南、菲律宾等国。越、菲等南海周边国家开始加大蚕食中国在南沙群岛及相关海域权益的实际动作，并陆续提出领土和海洋权益主张。

　　第二，《公约》的诞生及其创设的新制度，导致海域划界争议加剧。其中专属经济区制度与南海问题的产生有直接关联。按照《公约》第121条的有关规定，岛屿如果可以维持人类居住，或可以维持自身经济生活，就可以主张200海里专属经济区，赋予了基于岛屿主张海域的权利，岛屿在主张海域和未来海域划界中的地位和作用显著提升。

　　此外，南海的地缘政治地位、殖民主义和大国争霸等因素也与南海问题的产生密不可分。加之二战后，中国政府虽然于1946年接收了南海诸岛，但是除中国台湾驻守的太平岛外，其他岛礁长期没有派兵驻守，有效控制不足，从而给一些国家对中国南沙岛礁的觊觎之心和非法侵占的行为留下了空间。

　　当前南海形势与推动南海问题升温的主要因素

　　自2009年以来，南海问题持续升温，其主要原因包括：

　　第一，美国等域外大国通过政治外交、军事、舆论等手段，逐步加大对南海问题的介入力度，加剧了南海海上形势发展的复杂程度。特别是随着美国“亚太再平衡”战略的推进，南海问题成为其牵制中国，维持其在亚太地区主导权的一个重要抓手。随着美国加大在南海地区的军力部署和军事活动，开展针对中国的南海“常态化”巡航，刺激了地缘政治竞争意识在本地区的回潮。

　　第二，中国的崛起和发展，使其他争端国对能否保住其非法控制的南海岛礁产生焦虑。部分国家担忧随着中国的日渐强大，将有可能采取某种方式来收复被非法侵占的南沙岛礁。因此，部分争端国通过国内立法、诉诸第三方机制、与域外国家深化结盟或结伴、向域外大国提供军事基地等方式来“合法化”和“漂白”其非法主张和侵占所得，以巩固其对南沙已控制岛礁的非法占有。

　　第三，菲律宾、越南等有关争端国为巩固和扩大南海权益主张，不断推动南海问题国际化和扩大化，加大岛礁扩建等单边行动力度。

　　当前的南海形势呈现出几个新的特点：

　　第一，南海问题逐渐由领土争议和海域主张争议演变为地缘政治、资源开发和航道管控的博弈。

　　第二，南海问题“被扩大化”，已由原来直接当事国之间的“岛争”，扩大到域内外力量之间的“海争”或“水争”。

　　第三，由于南海地区安全机制的缺失，以及亚太地区安全结构的演变和调整，南海周边国家对中国的“战略猜疑”上升，并采取寻求域外国家的安全保护和加强自身军力建设的应对策略。因此，“大国借机谋势、小国伺机谋利、大小国联合应对中国”，以“结盟”和“拉帮结派”、谋求相对军事优势为特征的南海地缘政治博弈的特点日趋明显。

　　中国在南海的历史性权利

　　中国在南海拥有历史性权利是不争的事实，这是在中国千百年来在开发、经营和管辖南海诸岛及相关海域的过程当中逐步形成的，并有大量的历史证据作支撑，比如海南渔民使用的《更路簿》。（详见本报6月30日光明讲坛版）

　　《更路簿》是中国古代使用的一种航行指南，记载了通往某个地区的航程和航向。其中古代在海上燃香一支所花费的时间为一更，一更一般能行驶10海里左右；“路”指的是航海罗盘指向的针路，即航向。海南渔民使用的多个版本《更路簿》大约起源于明代早期，一直流传至今，记载了前往西沙、南沙各岛礁捕鱼的航向航程、物资特产等。《更路簿》还生动形象地记载了100多处对西沙、南沙岛礁的命名，如“丑未”（渚碧礁），是以罗盘方位命名；“赤瓜线”（赤瓜礁），是以特产命名；“秤钩”（景宏岛），是以岛礁形状命名；“双门”（美济礁），是以水道数量命名。《更路簿》还记载了200多条航线，是中国人民持续开发利用南沙岛礁及相关海域的真实记录。《更路簿》无疑是中国拥有南海诸岛主权和历史性权利的确凿证据。

　　《公约》虽然没有对历史性权利作十分明确的界定，但也没有否定历史性权利的存在。而且，《公约》的宗旨包含了对历史性权利的尊重。同时，历史性权利为国际法和国际仲裁实践所认可，比如2003年的厄立特里亚诉也门案，2015年的毛里求斯诉英国案，都明确承认了历史性权利的存在。《公约》序言中明确规定：本《公约》没有涉及的其他问题仍然属于一般国际法调整的范畴。因此，历史性权利属一般国际法调整的范畴，中国不会因为《公约》无此明确定义而放弃其在南海的历史性权利主张。

　　“南海行为准则”磋商取得重要进展但障碍尚存

　　在2013年9月的中国-东盟第六次高官会上，中国和东盟十国达成了启动“南海行为准则”（COC，以下简称“准则”）磋商的共识。从启动磋商到现在取得了一系列成果和“早期收获”项目，已经达成了两个共识文件，建立了两个热线平台，即“中国和东盟国家海上搜救热线平台”和“海上紧急事态外交高官热线平台”。

　　“准则”是一个危机管控机制，中国比任何一个国家都希望通过这样的机制使南海缺乏危机管控机制的问题得到解决。但期望相关方就“准则”在较短时间内达成共识也是不现实的。首先，《宣言》只是中国和东盟之间的一个政治文件而非法律文件，并且经过了六年的艰苦谈判；而“准则”更加复杂，涉及的层面更加广泛，且目前东盟内部在“准则”的性质、覆盖范围等问题上还存在分歧。其次，由于域外国家介入南海事务，向某些争端国释放了错误信号，使少数国家不断给“准则”磋商制造障碍，这是“准则”磋商进程中面临的主要挑战之一。再次，菲律宾违背《宣言》达成的共识，单方面提交强制仲裁程序偏离了正常的谈判解决轨道，也给“准则”磋商所需的良好氛围制造了负面影响。此外，仲裁裁决的公布也使得未来的“准则”磋商更加困难重重。

　　美国的南海政策走向

　　南海局势发展到今天这个地步，美国要负很大责任。2016年美国总统选战已经揭幕，无论谁当选，美国都将更加重视亚太地区，其在亚太地区加强军事同盟体系建设和军事部署的趋势恐怕不会逆转。我们不应忘记，正是在希拉里·克林顿任奥巴马政府的国务卿期间，美国开始以公开、高调的方式加大对南海事务的介入。2010年7月23日，她在越南河内的东盟外长系列会议上挑起所谓南海“航行自由与安全”问题，声称美国在南海拥有重大利益，希望由美国主导一个多边机制解决南海问题。2011年访问菲律宾时，希拉里在一次讲话中甚至使用菲律宾单方面用的“西菲律宾海”一词指代南海。可以预见，希拉里若当选美国下届总统，在南海问题和“亚太再平衡”战略的推进上可能会有一些新动作。

　　中美之间在南海问题上仍有共识，尤其是2013年6月习近平主席访问美国，与奥巴马总统进行“庄园会晤”，提出构建“新型大国关系”，指出中美双方应坚持不冲突不对抗，相互尊重，合作共赢。具体到南海问题上，相信美国领导人和战略家也认识到，中美对抗并不符合美国国家利益，美国为了盟国而与中国在南海开战代价太大。可以想象，如果中美之间在南海发生冲突，甚至升级为战争的话，对中美双方，对本地区国家，对国际社会都将是一个灾难。

　　作为南海最大的沿岸国和本地区最大的经济体，以及南海航线的最大使用者，中国比任何国家都更关心南海的和平稳定和航行自由。在这方面，中美两国不是没有共同利益。

　　中美双方2014年11月在北京签订了《海空相遇安全行为准则谅解备忘录》和《重大军事行动相互通报信任措施机制谅解备忘录》，2015年9月双方完成了“重大军事行动相互通报机制”新增“军事危机通报”附件以及“海空相遇安全行为准则”新增“空中相遇”附件的正式签署，“两个互信机制”的建立对中美避免误解误判和海空意外事件具有积极意义。虽然美国频繁进入我国实际管控岛礁的附近海域，但彼此还是有相应的安全规则可以遵守。双方对管控危机，防止危机冲突升级到各方都不乐见、都将付出沉重代价的局面是有共识的。

　　中国是南海和平稳定的捍卫者

　　南海事关中国的主权、安全和发展利益。中国一直致力于维护南海的和平稳定，推动《宣言》框架下的海上合作，并积极参与和推动事关南海和平稳定的机制建设，始终以克制和理性的态度处理与其他国家的争议。中国的南海政策包括：

　　第一，维护南海的和平与稳定。南海的和平与稳定是南海争端当事方及所有南海利益攸关国的重要关切。中国作为最大的南海沿岸国，始终致力于维护南海的和平和稳定，既是南海和平稳定的建设者也是捍卫者。

　　至于国际社会广泛关注的南沙岛礁建设问题，在岛礁建设之初中国就已经向国际社会承诺，岛上设施主要服务于和平目的，尤其是为本地区国家和国际社会提供海上搜救、助航等公共服务产品。

　　第二，维护南海的航行安全和自由。这也是国际社会，尤其是一些域外大国的主要关切。南海是重要的海上通道，确保各国依照国际法所享有的南海航行和飞越自由是中国和其他南海沿岸国的重要共识。事实上，南沙争端产生近半个世纪以来，南海航行自由从来没有因争端受到过干扰。

　　第三，通过对话协商来解决争议。中国一向坚持由当事国通过对话协商的方式解决南沙岛礁领土和海洋管辖权争议，这一主张是中国和其他声索方以及中国和东盟十国达成的重要共识，被写入《宣言》。对话协商解决敏感复杂的领土和边界问题也是国际社会的普遍选择。中国对此拥有众多成功经验，已经通过双边政治磋商和谈判同14个陆上邻国中的12个解决了陆地边界划界问题。中国还于2000年同越南解决了北部湾海上划界问题。2015年12月，中韩正式启动海洋划界谈判。

　　第四，搁置争议，共同开发。南海问题应该说是涉及国家和争议岛礁数量最多、争议海域面积广的海洋争端。在短时间内解决如此复杂的问题并不现实。唯一可行的选择就是中国所倡导的“搁置争议、共同开发”。通过在争议海域实施共同开发合作，有助于有关各方积累政治互信，从而为最终解决南海问题创造条件。

　　第五，“双轨思路”。2014年中国提出了处理南海问题的“双轨思路”。2014年11月，李克强总理在缅甸出席东亚峰会时予以了确认。“双轨思路”基本内涵是指有关具体争议由直接当事国通过谈判和协商解决，南海和平稳定由中国和东盟国家共同加以维护。“双轨思路”旨在解决东盟与域外国家对南海和平稳定的关切，是中国政府继“搁置争议、共同开发”之后，推动南海问题朝着正确方向发展所迈出的重要一步。

　　总之，中国是南海和平稳定的坚定捍卫者。正如习近平总书记所指出的：“中国一贯维护国际法治以及公平和正义，坚持走和平发展道路。中国坚定致力于维护南海和平稳定，致力于同直接有关的当事国在尊重历史事实的基础上，根据国际法，通过谈判协商和平解决有关争议”。

　　（本报记者王晓樱对本文亦有贡献）