单方面仲裁不是解决中菲南海争议的合法途径

中国新闻来源:人民日报 2016年06月10日 06:23 A-A+
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　　6月8日，中华人民共和国外交部发表关于坚持通过双边谈判解决中国和菲律宾在南海有关争议的声明，重申中国不接受、不参与仲裁的立场，并重申坚持通过双边谈判解决中菲在南海的有关争议。该声明于法有据，指明了中菲有效解决南海有关争议的唯一正确选择。

　　菲律宾于2013年1月就中菲有关南海争议提起《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）附件七仲裁以来，单方面关闭了与中国通过谈判解决南海有关争议的大门，采取一系列挑衅行动，导致中菲关系恶化，并对南海地区稳定造成损害。

　　事实上，《公约》第十五部分规定的争端解决机制是一个有机整体。缔约国采用自主选择的和平方法解决海洋争端是国家主权的体现，在海洋争端解决机制中处于优先地位。《公约》关于争端解决的条款中，多处提到“除各方另有协议外”的表述，将各方协议摆在优先地位。

　　缔约国享有自由选择和平解决争端方法的权利

　　《公约》第十五部分第一节强调了缔约国自由选择争端解决方式的优先权。争端国单方提起《公约》附件七仲裁程序，需以已履行第十五部分第一节的规定但未能解决争端为前提，这要求争端国就提起仲裁的事项用尽谈判或其他协议的和平方式仍未能解决争端，且双方已就提交强制仲裁的事项履行“交换意见”的义务为必要条件。

　　谈判协商解决南海争议是中菲两国达成的明确共识。中国与包括菲律宾在内的东盟国家早在2002年签署的《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》），2011年9月1日的中菲联合声明均反映了这一点。然而，菲律宾于2014年3月30日提交的诉状中提出《宣言》不具有约束力，《宣言》第四段不能被视为《公约》第281条第1款所称足以排除其他争端解决方式的“协议”。

　　《宣言》是否如菲所说，是一个不具有约束力的政治承诺？根据1969年《维也纳条约法公约》第1条第1款，条约是国家间所缔结而以国际法为准的国际书面协议，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关的文书内，也不论其特定名称如何。因此，无论一份国际文件采用何种名称，是条约、公约、协议、议定书还是宣言等，在国际法上都可能具有相同的效力。国际法院在“卡塔尔和巴林海洋划界和领土问题案”中指出，即使是会议记录，只要其中包括法律义务，也可视为具有法律约束力的国际协议。《宣言》系由具备相应职权的签署人代表国家签署的、由各方依据公认的国际法原则以和平解决争议方式达成的协议。《宣言》规定了各方应遵守的义务，并规定了行为规则，要求中国和东盟国家依据《联合国宪章》《公约》《东南亚友好合作条约》，和平共处五项原则以及其他公认的国际法原则处理相关问题。上述内容说明《宣言》规定了各方应遵守的义务。菲律宾作为签署国之一，签署《宣言》意味着有义务接受第四段的约束。

　　根据第283条，争端国间就《公约》的解释或适用的争端，应迅速就“以谈判或其他和平方法解决争端一事交换意见”。反推之，如果双方并未就仲裁涉及的争端交换意见，或交换意见的争端并非仲裁中提到的主题事项，则不应适用《公约》附件七的仲裁程序。以下节点均应“交换意见”：争端发生之时；争端解决程序已终止，但争端仍未能解决；已达成解决办法，但需就实施方式进行协商。该规定旨在寻求双方认可的和平解决争端的方式，要求争端当事方在就争端解决采取行动或进一步行动前，均应先交换意见，避免因单方采取过激行动而导致形势紧张或争端升级。显而易见，在南海仲裁案中，中菲未曾就菲律宾诉求的事项进行过谈判或交换过意见，换言之，菲律宾并未善意履行“交换意见”的义务。菲律宾所谓继续谈判没有意义才提起仲裁的说法，毫无根据。

　　缔约国有权不接受对已声明排除强制管辖的事项的裁决

　　《公约》第十五部分第二节所指争端须是有关《公约》的解释或适用的争端。岛礁主权属领土问题，不适用第二节下的导致有拘束力裁判的强制程序。领土问题本身也不属《公约》的管辖范围。《公约》第十五部分第三节进一步规定了适用第二节的限制和例外。中国已根据第三节第298条做出声明，对涉及海洋划界等方面的争议排除第二节规定的司法或仲裁管辖。

　　菲律宾将其诉求归纳为以下三类：一是中国南海断续线内的水域、海床和底土所主张的“历史性权利”与《公约》不符；二是中国依据南海若干岩礁、低潮高地和水下地物提出的200海里甚至更多权利主张与《公约》不符；三是中国在南海所主张和行使的权利非法干涉其基于《公约》享有和行使的主权权利、管辖权以及航行权利和自由。事实上，菲律宾在2009年第9522号法案中，非法主张对中国的黄岩岛和南沙群岛的某些岛礁（菲称“卡拉延群岛”）拥有主权，菲诉状中提到的岛礁正与其第9522号法案非法主张的部分南沙群岛岛礁相互呼应。由此不难看出，菲提第一类和第二类诉求实质上是岛礁主权和海洋划界问题，第三类问题的解决则需以明确的岛礁主权归属和海洋边界为基础。

　　目前包括中国在内已有近30个国家根据《公约》第298条做出排除声明，如果经过粉饰、包装的争端或问题可以强制提交附件七仲裁并得以实质审理，那么第298条则形同虚设，失去存在的价值和意义。《公约》附件七第九条规定，如果一方不出庭，仲裁庭须查明对该争端确有管辖权再作裁决。与其说这是《公约》赋予仲裁庭的一项自我裁定管辖权的权利，不如说是作为防止滥诉的一种补救和《公约》对仲裁庭审慎处理管辖权争议问题所提出的要求。仲裁庭若强行对当事国一方已实质通过第298条声明排除的事项做出裁决，将不利于《公约》的善意履行，也不利于保障那些依据《公约》第298条做出书面声明的国家的权利。这还将导致裁决的执行陷入尴尬，根据第298条，做出声明的国家有权“不接受”仲裁庭对该国已通过书面声明排除管辖的事项的裁决。

　　（作者为国家海洋局海洋发展战略研究所副研究员）