【治国理政新实践·广东篇】广东求解邻避难题 助力决胜全面小康

中国新闻来源:南方日报 2016年05月18日 08:59 A-A+
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　　具有岭南风格建筑的惠州博罗垃圾焚烧发电厂。南方日报记者 汤凯锋邓强 摄

　　广州市供电局门口设置有变电站环境信息在线监测系统显示屏，市民可以实时对变电站电场磁场强度进行监测。南方日报记者 肖雄摄

　　五月初夏，广州市永福变电站正式投产送电，越秀区的众多街坊在今夏不必再经受错峰停电的苦恼。此时，距离变电站启动选址已过去14年，在此期间，广州市政府有关部门和广州供电局携手，逐渐摸索出一套应对变电站建设“邻避问题”的机制方法。

　　在繁忙有序的城乡生活背后，一个个邻避类项目，维系着现代城市和美丽乡村的舒适与安宁。而不少邻避类项目的落地、建成和运转，都经历了一番曲折历程。

　　随着经济社会转型和城市化进程加速，近些年因重大项目建设而引起的邻避问题日益突出，治理邻避冲突已成为政府和社会必须共同面对和解决的难题。

　　在过去的三个月里，南方报业记者调研省内外特别是省内具有代表性的邻避类项目，并推出“求解邻避困境方法论”系列报道，总结和提炼出一些共通的建设经验，概括起来则是4组8个关键词：信息公开+互动沟通，生态补偿+利益共享，积极科普+规划先行，机制创新+政企立信。

　　2016年是“十三五”规划开局之年，推动全省重点项目、公共民生项目顺利上马，是广东“十三五”开好局起好步、决胜率先全面建成小康社会的重要支撑。政府与社会各界须协同治理、共建信任、共治共享，努力推进治理体系和治理能力现代化，方能最终突破邻避困境，为全省经济社会发展大局提供稳固支点。

　　邻避之困

　　事关发展大局民生福祉

　　应对得当方能化解风险

　　邻避之困固然源于项目本身可能带来的风险，但区域规划、科普教育等亦是影响邻避风险的重要因素。而社会各方的认知与行为误区，可能让邻避类项目陷入更为复杂的现实困局。

　　“前几年，村里有人上网发过帖，有人到镇里上过访。”即便如今火电项目已顺利开工，项目所在地、汕尾陆丰市湖东镇的党委书记郑少鸿忆起项目落地前的情形仍心生感慨，“群众沟通、征地补偿，哪一桩都不好做。”

　　陆丰火电项目是汕尾近年来引进的最大电力能源项目之一，亦是我省布局粤东地区的重点能源项目。在基层工作“不好做”的背后，邻避问题已成为国内外普遍面临的一道社会治理难题。

　　近年来，一些重点项目、公共民生项目因群众担心其对身体健康、周边环境等可能产生负面影响，而引发“邻避效应”。但在公共层面，相关项目不仅对区域发展有着重要带动作用，更事关全省经济社会发展大局。

　　省委书记胡春华多次强调，要把重点项目建设摆在突出重要位置来抓。要切实解决重点项目建设中的资金筹措、征地拆迁难等突出问题，敢于担当，善于攻坚，千方百计把重点项目落下来、建设好。

　　破解邻避困境，不仅关涉经济建设，也直接影响公共服务的进步、民生福祉的实效，乃至社会稳定的大局。

　　一组组现实困局，凸显出推进邻避类项目落地的紧迫性：从“垃圾围城”到“垃圾围村”，生活垃圾处理成为城乡共同面临的难题；变电站“难近”小区，电网建设滞后于负荷增长；推进殡葬改革，却面临殡仪馆难落地的尴尬……

　　一项项有序运转的邻避类项目，则带来公共利益的切实改进：惠州市博罗县生活垃圾焚烧发电厂日处理垃圾量达700吨，解决了全县的垃圾处理问题；广州市永福变电站投产后，极大缓解了中心城区用电紧张局面；汕头市潮南区创新利益调节机制，推进垃圾焚烧项目顺利落地，也让群众享受到项目落地带来的红利。

　　对比邻避类项目落地的正反两方面经验，可以发现，邻避之困固然源于项目本身可能带来的风险，但区域规划、科普教育等亦是影响邻避风险的重要因素。而社会各方的认知与行为误区，可能让邻避类项目陷入更为复杂的现实困局。

　　作为推动项目落地的主要责任方，有的地方政府部门在科学决策和良性引导等方面有所不足；基于对邻避类项目的模糊认知和复杂利益诉求，有的群众可能对邻避类项目产生抗拒和排斥心理；在缺乏有效利益调节机制的情形下，利益关联各方矛盾固化，成为邻避问题的深层症结。

　　新媒体传播环境放大了邻避风险的不确定性。日新月异的新媒体技术，促成信息传播的多样化和高效化，也带来了以假乱真的“谣言”，打破了舆论的地域边界，增加了邻避问题的处置难度。

　　从具体事件的应急处置，到风险防范的机制建设，从根本上讲，求解邻避难题正是要以各类问题为导向，建设与社会经济发展相适应的现代治理体系并提升治理能力。

　　求解之策

　　省内各地积极探索

　　破解困境有例可循

　　在邻避风险的预先防范上，如果城镇规划能够提前做好科学合理的功能区划分，并且保障规划的长期稳定性，则可以从源头上降低邻避风险。

　　近年来，按照中央和省委部署，省内各地各部门因地制宜，积极探索破解邻避困境的机制方法，推动了多个项目落地，实现了良好的经济效益和社会效益，并促进了治理能力的提升。已有的探索呈现出一些行之有效的共通经验。

　　充分的信息公开和有效的公众沟通，是破解邻避困境的出发点——

　　公共项目越是难被群众接受，就越需要政府部门开展深入细致的群众工作。只有以公开透明的信息发布来消除信息不对称，以充分互动的公众沟通来了解和回应群众诉求，才能保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权，将矛盾化解在最基层。

　　总结博罗垃圾焚烧项目的落地经验时，该县环卫局局长黄国雄说，将公众沟通作为重要工作贯穿始终，是项目得以落地的基础。如今项目已运行一年，群众每天都可以通过垃圾焚烧厂门前的LED大荧幕，查看污染物排放的实时监测数据。

　　建立科学、合理的利益调节与平衡机制，是破解邻避困境的突破口——

　　求解邻避问题的核心，是平衡好经济发展与社会和谐、公共利益与局部利益的关系。在无法完全消除邻避类项目负面影响的情形下，化解群众抵触情绪的最有效措施，就是建立利益调节与平衡机制，在合法合理的前提下积极呼应群众的利益诉求，将多方的矛盾对立变为群体的利益共享。

　　以汕头市潮南区垃圾焚烧发电项目为例，其依照“谁受益、谁付费，谁受损、谁受偿”的原则，帮助项目所在地群众解决生产生活实际问题。在此过程中，政府部门提升了公共服务水平，企业实现“小投入、大发展”，当地群众也真正受益。合法合情合理的利益调节机制，使原先的矛盾对立方转而成为利益攸关方，最终达到经济效益与社会效益的共赢。

　　创新联动机制和健全决策机制，是破解邻避困境的制度保障——

　　陆丰市火电项目推进过程中，地方政府与投资企业紧密配合，形成市镇村三级联动的协作机制，在公众沟通、利益调节等环节开展了深入细致的群众工作，有效化解了邻避冲突。

　　破解邻避问题是一项系统工程，需要不同层级部门、不同责任主体协同合作，形成职责清晰、充分联动、有效监督的工作机制；同时需要健全决策机制、完善决策程序，坚持科学决策、民主决策、依法决策。只有通过机制创新，为邻避类项目推进的各环节建立制度保障，才能真正突破邻避困境。

　　加强规划的科学前瞻并保障其长期稳定，是预防邻避风险的关键——

　　在邻避风险的预先防范上，如果城镇规划能够提前做好科学合理的功能区划分，并且保障规划的长期稳定性，则可以从源头上降低邻避风险。

　　“邻避问题首先是一个科学规划的问题。规划需要做到前瞻性、系统性和全面性。”暨南大学公共管理学院教授胡刚认为，制定城镇规划应更加公开透明，通过科学规划避免邻避效应。

　　广州推进变电站建设坚持科学分析、规划先行，在国内率先将变电站作为房地产配套项目进行建设，有效避免了邻避冲突，最近6年建成100座变电站。

　　推动科普教育从事件化到常态化，是预防邻避风险的重要手段——

　　群众对邻避类项目的担忧主要源于风险的不确定性，一些非理性的抵制行为，也与其科学常识相对匮乏有关。打消群众疑虑，既需要在具体事件上探索科普宣传的有效形式，更需要各相关方面主动务实，加强全民科普、日常科普。

　　以广州市变电站建设为例，广州供电局深入社区开展科普宣传、邀请市民参观变电站，初步消除群众对变电站的认知误区；通过搭建展览馆、制作微电影和宣传册等，将科普教育引向“常态化”。

　　根本之道

　　多方协力共建信任

　　政府社会共治共享

　　在邻避治理上，需要政府和社会多方协力，共建更加完善的社会信任体系。破解邻避困境，政府、企业与群众既要利益共享，又要风险共担。

　　求解邻避困境是一门大课题：它既关乎政企行为，也关乎社会认知；既需要良善的社会治理，也需要积极的舆论引导。系统性的邻避治理有赖于政府与社会群策群力、共治共享。

　　省委、省政府高度重视“邻避治理”，并将其作为加快推进治理体系和治理能力现代化的重要课题。省市各部门从不同层面、不同领域积极探索，不断形成破解邻避困境的合力。

　　在近日南方报业传媒集团主办的“求解邻避困境”座谈会上，与会的省直部门代表纷纷表示，将通过制度规范来加强对邻避类项目的日常监管和技术指引。

　　省发展和改革委员会正在研究制定稳评实施细则，为项目投资方开展稳评提供更完善的规范依据；省住房和城乡建设厅等正在制定垃圾填埋场臭气处理的技术导则；省环境保护厅正在进一步优化环评信息第一时间网上全文公开的程序方法……

　　“政府要加强监管，企业也要加强自律。”光大环保能源（博罗）有限公司总经理邱波说，国内垃圾焚烧技术已很成熟，企业着重要在运营环节加强自身监管，与政府部门一起共建社会信任。

　　综观近年来国内邻避冲突案例，信任问题已成为邻避问题的深层次因素。在邻避治理上，需要政府和社会多方协力，共建更加完善的社会信任体系。“争取群众的理解支持，是邻避类项目成功的关键；而相互的信任和尊重，是理解与支持的前提。”经历过邻避冲突的基层干部这样说。

　　中山大学政治与公共事务管理学院教授郭巍青认为，破解邻避困境，政府、企业与群众既要利益共享，又要风险共担。

　　这是一个浅显而易被忽略的道理。无论是现代城市的便捷，还是乡村生活的安宁，都在一定程度上有赖于邻避类项目的支撑，它关乎每一个人的生活，也需要每一个人的理解与承担。

　　从更广阔的空间来看，人与自然、居所与城市、土地与乡村，本就是命运相连的共同体。是在“垃圾围城”下守护一家之地，还是在公共利益与局部利益之间寻求平衡之道？这需要与此相关的个体、企业、政府和社会各界多方协力、良性互动，探寻共治共享的良方。

　　策划：张东明 王更辉 统筹：姚燕永 郎国华 执行：孙国英 宋季华 刘江涛 王长庚