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“19+2”:“十三五”时期新型城镇化的战略框架

中国新闻光明网 2016年03月15日 16:32 A-A+ 二维码
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  【光明论 专家学者话两会】

  作者:上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家,光明日报城乡调查研究中心副主任,国家“十三五”规划专家委员会委员 刘士林

  2016年3月5日,十二届全国人大四次会议开幕,国务院总理李克强在政府工作报告中明确提出:在“十三五”时期要规划建设19个城市群,外加拉萨和喀什两个城市圈。城市圈也叫都市圈,系此次政府工作报告中首次提出,主要是由于这两个城市周边城市稀疏,不符合城市群对城市层级和分工体系的要求。但作为一种旨在带动城市、区县、乡镇组团发展的战略规划,也不妨把它们看作是城市群的变体。至此,以“19+2”为总体框架的“十三五”时期城市群框架,在业界的讨论声中水落石出。

  城市群规划建设是一个涉及到亿万人利益和命运的现实进程。一个时期以来,在城市化水平仍不算高、大都市与城市群发育不足的中国,为什么要提出、规划和建设城市群?

  从改革开放之初的1978年到2005年城市群概念首次进入国家战略框架,在中国城市化发展道路上,一直存在着两种理论声音和两条发展路线的斗争。一是以复书章的超微型城市论和费孝通的微小城市论为理论代表,以1989年国务院制定“严格控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”(俗称“三句话方针”)为方针政策,大都市和城市群基本上被排斥在外。二是以千年之交为界标——这一年中国城市化水平达到36.09%,人均国民生产总值超过800美元,中国城市化驶上快车道。在理论上以2002年“大上海国际都市圈”研究报告首次提出走“以大城市为主的城市化发展道路”为代表,在现实中以2004年全国183个城市提出建设“国际化大都市”为代表,走“大都市”发展道路的呼声一浪高过一浪。

  但这两种道路各有偏颇。如果说,走小城市发展道路的主要问题是把“大都市”与“小城市”发展对立起来,他们不了解大都市代表着全球城市发展的主流和趋势,已成为决定自然环境和社会结构变化的核心机制与主要力量,也看不到当今世界国家间的竞争正演化为“大都市”的实力比拼,“大都市强则国家强,大都市弱则国家弱”,属于城市化的“穷过渡”思维。那么也不妨说,大都市作为工业文明背景下“单体城市”发展模式的代表,如同以“他人就是地狱”为生存哲学的西方现代人一样,它把城市看作“孤立的存在”,只关心“自己”并“以邻为壑”,加剧了城市之间的“同质竞争”,造成区域内资源、资金和人才的巨大浪费和低效配置,也使自身深陷于不可持续的巨大困境中。

  与单体城市不同,城市群的发展目标是建构良好的分工体系和层级关系,有助于解决大城市与中小城市、城市与农村在工业化和城市化进程中不断激化的对立和冲突。基于此,20世纪60年代以来,在形态上具有“组团发展”特征、在机制上形成“共生互动”的“城市群”,逐渐成为当今世界城市化和区域发展的主流趋势。在国内,2005年《中央关于制定十一五规划的建议》首次提出“城市群”概念,明确要求“以特大城市和大城市为龙头,通过统筹规划,形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口合理分布的新城市群”。不是小城市,也不是大都市,而是更具有包容性和协调性城市群,成为我国新型城镇化的“主体形态”。

  从《国家“十一五”规划纲要》首次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”,到《国家新型城镇化规划》最终明确“把城市群作为主体形态”,再到“十三五”时期“19+2”的城市群总体框架,关于我国城市群要不要建、建多少、如何建、先建谁后建谁、什么时间建到什么程度等一直争论不休问题终于尘埃落定,这不仅明确了未来五年我国新型城镇化的战略框架,也大体勾勒出第一个百年目标期内我国城市建设的基本风貌。

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