先改户籍？还是先改附加制度？

土地换“社保”：有待争论的经验

    为了形成土地的规模集中，成都户改的一个核心要点是鼓励农民放弃土地，向城区集中。四川省社科院学术顾问、著名经济学家林凌把这一战略概括为“三保障、两放弃”。

    “三保障是前提，农民进城必须保障他的就业、廉租房，保障他的家属进城，保障他的城市居民可以享受到的社会保障；两放弃是条件，农民放弃他的农村宅基地、农村承包地。”

    在实际操作中，这形成了成都市“土地换社保”的户改模式。

    应该说，这一户改模式出台时还是考虑到了失地农民的利益。成都市公安局户籍科民警纪丽告诉记者：“‘农转居’后，农民们的土地承包经营权、集体土地的所有权和补偿权、集体资产的所有权和分配权等不发生变化。农民自愿退出原农村宅基地进入城镇购买公寓房的，可享受相邻区位经济适用房的优惠政策。”

    从积极意义上看，在城乡差别客观存在的情况下，“土地换社保”虽然可以说是权宜之计，但毕竟一方面能够推动农民积极进城，另一方面在保护农村耕地的情况下，能够促进土地集中和合理流转，帮助农民真正拥有自己的财产性收入。

    不过，这一模式也得到不少专家的质疑。温铁军教授接受《小康》采访时指出，“土地换社保”操作不好，很有可能变成另一场以“城市化”命名、对农民进一步剥夺的方式；同时社保以土地为条件，本身就是对农民的另一种差别待遇。

    温铁军对此有着尖锐批评：“真想城乡统筹，应该先做到给农民以起码的国民待遇，在公共品上给农民以公平的待遇。我们现在的政策只是向正常国家的正常国民待遇上靠近。这么大的财政，还让人没有医保、没有社保，没有养老，还扭扭捏捏，一次一次往前挪，凭什么？农民这么多年没社保，现在还让他们用土地换。做了这么多年贡献了，穷了这么多年，连起码的保障都不给人家，正常吗？”

    温铁军认为，中国农村的贫困客观源于农村土地、资本、劳动力三要素的流失。城乡统筹的真正着力点还在于促进三要素回流，同时政府在公共开支的公平性上做到城乡无差别待遇。　　

    公共服务均衡化的梦想与现实

    2003年以后，中国政府的社会政策着力点都在于促进公共品的公平性上。这一思路与国家总体进入城市反哺农村、公共服务均衡化的发展阶段相吻合。专家认为，我国现在已经开始具备解决城乡二元经济结构的基本条件，成都作为“统筹城乡综合试验区”，其大户籍改革正顺应了这一大的趋势。

    如今，成都市已经建了二十多个 “农转居小区”。青阳区培风小区作为成都首建的第一个“农转居”小区，配备了先进的“六站一室一港湾”，即医疗站、文化站、教育工作站、社保工作站、就业工作站和警务室、港湾式交通车站，使得农民在享受公共产品和公共服务上甚至超过城市社区。

    其后通过工业园区模式市场化运作建立的欧式风格社区“欧洲小镇”，以及最新的“康庄小区”工程，作为区政府的“农转居”样板，硬件和软件也都在整个成都市社区建设中属上乘。

    “要让青阳区的农民享受到和城里人一样的公共服务和公共产品，农村孩子和城市孩子一样享受到优质的教育资源。”这是青阳区委书记王忠林对“统筹城乡”的目标追求。

    要实现这一目标，客观要求政府财政的大力投入。成都市制定了推进城乡教育均衡发展等政策，财政投入14.5亿元，对农村中小学校进行了标准化建设，基本实现城乡教育硬件均衡配置。

    成都市委政策研究室副主任梁其洲接受《小康》采访时强调：“成都户籍改革不单是户口意义上的改革，而是一整套完整的制度设计，中心是促进城乡公共服务均衡化。”

    不过，在中央层面的全面改革未开展之前，整套制度体系的搭建仍然受到牵制。

    对此，成都市统筹委副主任秦代虹表示出诸多无奈：“没有征地的农民，包括农民工要加入城镇社保，比较困难。为什么比较困难？因为劳动和社会保障部有这个规定，涉及到中央的财政转移支付对接时，就不会把这部分纳入进来，要推动这一改革，只能由中央层面推动。”

    “我们现在是对农民有一套保险支持、农民工有一套保险支持，职工和城市居民有一套保险支持。这些保障体系我们从制度上可以对接，但是问题是如何从国家层面上把几种保障纳入一个财政支付体系中来？”

    从这个意义上说，地方政府的户改依然难以解决最基本的问题，中国社科院教授陆学艺的看法是“它想彻底也很难完全彻底”，最终需要中央层面的制度推进。