当代中国的舆论监督

央视国际 (2006年04月14日 14:10)

　　编者按：舆论监督作为当今媒体报道的重磅炸弹，不仅被高层领导重视，也为普通百姓广泛关注。学界有关于舆论监督的起源、发展、作用和现实意义等问题的探讨也从未停止。来自不同学者的声音对于成长中的舆论监督报道来说都是一种鼓励和鞭策。

　　一、作为一种权力制约方式的舆论监督

　　“本报讯 1979年11月25日凌晨3点左右，石油部海洋石油勘探局的渤海二号钻井船，在渤海湾迁往新井位的拖航中翻沉。当时船上72人死亡。直接经济损失3700多万元。这是世界海洋石油勘探史上少有的重大事故。”

　　“该局的干部、工人、驾驶对这次事故反映极为强烈，认为这次事故决不是偶然的，而是领导长期不重视安全生产、不尊重科学、不严格执行规章制度的必然结果。而该局领导却不如实报告真实情况，竟用‘突遇十至十一级大风，不可抗拒’的错误结论，强行统一思想，欺上压下，企图掩盖矛盾，推卸责任，并给事故调查设置障碍。职工、群众对此极为不满，强烈要求对事故主要责任者追究刑事责任，对其他负有重要责任的有关领导人员，也要按党纪、政纪严肃处理”。

　　这是一篇报道的开头和结尾两段。这篇题为《渤海二号时钻井船在拖航中翻沉》的报道发表在《工人日报》1980年7月21日头版头条的位置。在1980年常读报纸的人们可能还记得这篇报道所引起的震动。它使我们不禁想起不久前媒体对于南丹特大透水事故的披露和《人民日报》一篇题为《假如媒体缺席》的评论。这两起事故的处理似乎都有赖于媒体和舆论的推动。让我们再读一读1980年报纸对于一种风气的批评，重温那种在改革开放初期阅读这些批评性报道时新鲜、充满希望的心情。

　　“在我们的现实生活中，还存在着一些搞特权的领导干部。当遇到这些人的时候，你该怎么办？……有一位就是商业部长王磊。他自1977年以来，到这里吃‘客饭’有据可查的就达16次。以今年该部长吃的两次存有菜单的菜价计算，仅菜一项就是124.92元，而他自己只付给19.52元。如果以饭庄所有的‘王磊部长饭菜一份’的单据计算，该部长吃‘客饭’少付的钱数，就更可观了。对这些职高权大的‘特殊宾客’，丰泽园饭庄职工表面不敢吭声，背地里常议论：‘哎！王磊部长又来吃客饭了，一顿饭菜几十元，付的不过一碗汤钱！’‘这样的人领导搞四化，我们能有信心？’陈爱武心里更不平静。他想，纠正党内的不正之风，中央领导人应该带头，从中央领导做起。他决定向上反映。”

　　这篇题为《敢于向特权挑战的人——记北京市丰泽园青年厨师陈爱武》的报道发表后两天，《中国青年报》又刊登了一则消息。“本报讯 商业部长王磊同志16日听到报上发表对他的批评后，立即表示愿意改正错误，如数补足少付的钱款。王磊同志当天向中央纪律检查委员会作了检查。……当天还分别写信给北京市第一服务局和丰泽园饭庄。给服务局的信中说：‘……对陈爱武这一行为，表示衷心感谢和高度敬佩’”。

　　对于这两篇报道，可能很多人还记忆犹新。但是当时很少有人意识到这揭开了改革开放后的一种新的监督方式的序幕，一个二十年来在我国社会不断加强的主题。这种监督方式以前在建国初期一段时间内也曾经有过，但是这次是出现在新的历史背景下，并具有新的历史特点。这一主题不断出现在人民代表大会、正式文件、报章，乃至学者的著述中，被强调、探索和推动着。这就是后来被称为“舆论监督”。在现代汉语中，舆论监督可以说是近年来使用频率很高的一个术语。

　　改革开放以来的舆论监督大致可以分为两个阶段。第一阶段为1980年到1989年；第二阶段为1991年至今。

　　1981年1月，中共中央《关于当前报刊新闻广播宣传方针的决定》肯定了新闻媒体发表批评性报道的做法，决定指出：“近年来，许多报纸刊物重视反映群众的意见的呼声，积极地开展批评与自我批评，增强了党和人民群众的联系，也提高了党和报刊的声誉。今后要坚持这样做。各级党委要善于运用报刊开展批评，推动工作。”但是《决定》要求：“批评要事先听取党的有关部门的意见和被批评者本人的意见。”一些报刊按照这个决定断断续续地发表一些批评性报道，但是其后几年中引起较大反响的批评性报道并不多见。

　　1987年召开的中共十三次代表大会报告第一次在党的正式文件中使用“舆论监督”说法，它说：“提高领导机关的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题让人民讨论。……要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增加对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中的缺点错误，反对官僚主义，同各种不正之风做斗争。”这次会议掀起了批评性报道的热潮。例如对于大兴安岭火灾的报道，揭露了火灾中一些领导的官僚主义问题，推动了有关机关对于责任人员的追究。值得注意的是，1988年中共中央办公厅转发的《新闻改革座谈工作会纪要》规定，“特别重要的批评稿”需要征询有关部门和被批评者的意见，而且“受征询的组织和个人应尽快在合理期限内作出明确答复”，放宽了对于批评性报道的限制。但是1989年以后，认为舆论监督会影响社会稳定的看法占据支配地位，批评性报道大为减少。

　　总的来说，这一阶段的舆论监督只是个别现象，不仅注重批评性报道的媒体较少且局限于报刊，而且批评性报道很少成为常规性工作。批评的对象主要是官僚主义和不正之风，也就是违犯纪律、政策、党的作用和行为，少数是一般的违法犯罪行为。批评性报道受到宣传纪律的制约较多。一般读者把媒体批评当做是代表了党组织的正式态度。被揭露的官僚主义和不正之风问题是已经解决的问题；如果是还没有解决的，披露后很快就可以得到解决。

　　1990年代初期舆论监督又逐渐兴盛起来。《人民日报》关于黑龙江双城堡火车站野蛮装卸的报道，《工人日报》关于一些单位浪费国家资财、管理混乱的批评，《经济日报》关于广州市工商局某分局要企业报销费用的报道等等，在全国产生很大影响。1994年起中央电视台在每晚黄金时间开设的《焦点访谈》节目把舆论监督推到了一个前所未有的受关注的高度。批评性报道占节目内容一半以上，其中对于“山西长治309国道乱收费”、“河南郑州张金柱交通肇事案”、“四川夹江打假案”的报道影响很大。1998年国务院办公厅查处6起严重违犯国家粮食流通政策的案件，其中4件是《焦点访谈》提出的。《焦点访谈》收视率长期稳定在30％左右，每晚观众达3亿人，成为央视最受欢迎的节目。

　　1990年代各地电视台除了在地方新闻中经常播放批评性报道以外，还相继开设各种名称的专门的舆论监督节目。至90年代末，至少省级电视台的新闻频道基本上都有这样的专门节目。其他的传播媒体如报纸、广播、网络也不甘落后。全国绝大多数省报都设有专版刊发批评性报道。舆论监督成了报纸的一项常规性工作，报纸定期看法批评性的稿件。例如《人民日报》2001年1至6月，由群工部主办的揭露性、批评性报道专栏“社会观察”共出15片82幅，其中批评性稿件占60％以上。可以说，90年代至今，不仅新闻性媒体积极从事舆论监督，而且人民群众也非常欢迎舆论监督，舆论监督呈现如火如荼之势。

　　舆论监督得到了党和政府的有力支持。1992年，中共十四大报告重申“重视舆论媒介的舆论监督，逐步完善监督机制，将各级国家机关及其工作人员置于有效的监督之下”。江泽民总书记在十五大报告中说，“我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。……把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用。”除此之外，党和国家领导人经常强调舆论监督，表示对舆论监督的支持。1998年朱?基给中央电视台《焦点访谈》题词：“舆论监督，群众喉舌，政府镜鉴，改革尖兵”。李鹏委员长在同年12月会见美国传媒人士时说：“随着改革的深入，我们要按照宪法保证人民更加充分地享受当家作主的权利，包括对政府工作的监督，让他们更多地通过新闻舆论对政府工作中的缺点进行批评，对社会的腐败现象进行揭露。西方有些东西可以借鉴，如新闻舆论监督。”

　　总体看来，第二阶段的舆论监督规模大、声势高。监督的内容涉及面广，不仅涉及具体的政府行为，而且涉及一些抽象的政府行为，主要针对腐败、权力滥用等违法犯罪行为。舆论监督得到了前所未有的支持。宣传纪律放宽了对新闻性媒体刊发批评性报道的限制，一些地方国家机关甚至出台了舆论监督保护条例或者新闻监督追查制度。舆论监督的活动空间比以往更加宽广。人民群众把诉诸新闻媒体看作是解决问题的一个途径，尽管这一途径已经不像前一阶段那样每每奏效。无论如何，舆论监督作为一种权力制约对方，已经得到党和政府的肯定和支持，得到广大人民群众的认可和欢迎。

　　二、舆论监督的时代背景

　　虽然说舆论监督是较为普遍的人类现象，在古代和西方国家都存在着性质不同的舆论监督，但是舆论监督在我国现时期出现，不仅可以继续存在，而且得到重视和强调，有着一定的时代背景。这些背景因素与舆论监督的兴起和繁荣存在着密切的联系。分析这些背景因素，有助于我们深刻地认识舆论监督的必然性。

　　第一，无庸讳言，我们近年来公共权力滥用之普遍，危害结果之严重，令人触目惊心。而同时，公共机构内部的权力监督与制约机制有时不能发挥应有的作用，人们寄希望于社会舆论的监督机制。人们希望通过新闻媒体等公共论坛公开揭露权力滥用现象，在社会形成一种不利于所批评的现象的舆论压力，促使当事人有所觉悟或者有关职能机关采取措施，以达到监督和制约的目的。

　　如今的腐败犯罪，涉案人数较以前的大幅度增加，犯罪分子的职务级别越来越高。据统计，2001年全国检察机关共立案侦查贪污贿赂犯罪案件36447件40195人。在查办的案件中，犯罪数额百万元以上的1319件，涉嫌犯罪的党政领导机关、行政执法机关、司法机关和经济管理部门工作人员9452人，县处级以上干部2670人，李佳庭等6名省部级干部依法受到追究。共立案侦查滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪案件8819件。立案侦查涉嫌非法拘禁、刑讯逼供、暴力取证、报复陷害等犯罪的国家机关工作人员1983人。而与此同时，现行的监督机制存在一定的缺陷。比如监督机关人、财、物的调配权隶属于地方政府，因而监督机关对同级的有关部门负责人无法超然行使监督权。而且腐败分子不同于其他犯罪分子，他们既有权、有钱、还有势。因此，政法部门在打击腐败分子的实际操作中，较之打击其他犯罪行为难度要大。而且政法队伍中存在着严重的有法不依、执法不严、办人情案、关系案、金钱案等腐败现象。在这种情况下，舆论监督就可以在一定程度上起到弥补其他监督机制缺陷的作用。中共中央纪律检查委员会常务副书记曹庆泽说：“新闻舆论已成为党风廉政建设和反腐败斗争重要的、必不可少的支持力量。”

　　第二，中央和地方关系，随着中国由计划经济向市场经济的过渡发生很大的变化。中央政府维持经济的发展和改革的需要，在某些领域适当地放权给地方政府。地方政府在经济和社会管理方面的自主权越来越大。这样做产生了一系列的结果。其中两个与舆论监督有关，一个就是中央政府对地方的控制日趋松动乃至弱化。另一个是某些地方政府及其官员有时为了保护地方利益，做出了不利于整体利益和大局利益的事情，出现所谓的“地方保护主义”现象，乃至有时为了保护不当利益，无视或对抗中央的法律、法规或政策而另外一套、知错犯错，出现所谓“上有政策，下有对策”的现象。

　　近年来，地方保护主义的一个突出表现就是某些地方政府出台政策或规章，排斥外地商品的进入，保护本地企业的利益。“上有政策，下有对策”则突出地表现在粮食流通领域和农民负担问题上。然而，既然是地方政府的所作所为，就很难得到地方的自行纠正。中央电视台《焦点访谈》节目经常报道一些地方政府的这种做法，引起上级政府乃至中央政府的注意，使问题得以解决。

　　在1999年全国城市报纸舆论监督研讨会上，各报社代表将舆论监督的经验总结为两条：“批评党中央要批评的东西，监督人民群众要监督的东西”。党中央和人民希望通过舆论监督了解、掌握、遏制和打击腐败行为、违背上级法律和政策的行为。

　　第三，现阶段舆论监督是发生发展在加强社会主义民主、建设社会主义法制的背景之下的。二十年来，广大人民群众、新闻工作者以及国家工作人员的民主法制意识有了很大的提高。人们逐渐地、普遍地认识到，不受监督与制约的权力必然导致腐败，腐败损害了作为国家和社会主人的人民的利益。对于权力的这种认识在二十年前是很少有的。

　　作为民主意识组成部分的权利意识有了很大提高。人们要求了解国家机关及其官员的所作所为，要求知道和参与有关政策决定的过程，要求掌握国家机关及其官员的适任与否的情况。人们希望表达他们愿意表达的有关公共问题的言论，希望揭露他们确实知道的有关国家机关及其官员的不当行为，希望评论作为他们“公仆”的国家机关及其官员的功过得失。

　　我国1982年宪法第35条规定，公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；第41条规定公民对于任何国家机关或国家机关工作人员有提出批评建议的权利。这些规定成为人们包括新闻工作者进行舆论监督时经常诉诸的根据。

　　第四，在我国从计划经济向市场经济转变的过程中，传播媒体的运作目标发生了一定变化。媒体的产业性质有了增强，多数媒体实行自负盈亏的经营方式。国务院颁布的《出版管理条例》第四条规定出版单位“从事出版活动，应当将社会效益放在首位，实现社会效益与经济效益的最佳结合”，承认经济效益是媒体运作的目标之一。现在即使是一些国家级的媒体也不可能完全依赖财政拨款，而是实行所谓的“以收抵支”、“财政包干”政策，从供给型逐步向自给型转变。例如中央电视台在1978年以前实行的是国家财政全额拨款的财务制度，1978年以后，逐步向自给型倾斜，1987年回归到全额拨款办法，但是造成很多问题，1990年开始实行“财政包干”政策，这一政策的特征是，中央电视台收入全部纳入预算管理，实行定收定支，以收抵支，定额拨款，包干使用，减收超支不补，增收节支留用，一定三年不变。“该方案不仅仅从减轻国家财政负担的角度考虑。在中央电视台收入急剧增长的情况下，国家开始将其视作宝贵的财源。

　　另一方面，媒体的运作方式也发生了不少变化。尽管少数报刊（主要是党报党刊）在一定范围内还可以采取组织发言的方式，大多数报刊必须通过市场来发行，发行额决定于读者的多寡。在市场经济下，公众选择新闻信息的自主性和自由度比过去有了很大的提高，报刊电（视）台之间不仅有了竞争，而且竞争日趋激烈。

　　批评性报道是受众喜欢的媒体内容。在中央许可、人民需要的情况下，各媒体都努力刊发批评性报道，以吸引受众，扩大发行量或收视（听）率。舆论监督呈现生机勃勃的景象。

　　三、舆论监督的整体格局

　　在这种时代背景下，舆论监督经过了二十余年的发展，形成了今天的格局。这种格局是由于多种原因造成的。这里从四个方面描述这种格局。从这种格局中，我们可以看到舆论监督的态势，它的广度和深度。

　　首先，这一格局最显著的一面就是，中央媒体监督地方政府，上级媒体监督下级政府。中央媒体意指中央级或国家级的媒体，它们倾向于关注省级以下的地方国家机关及其官员的所作所为。上级媒体指与上级政府同级的媒体，它们的倾向于关注下级国家机关及其官员的所作所为。

　　在《人民日报》2001年1至6月读者来信，社会观察两个专办刊出的370篇稿件中，没有一篇是批评同级国家机关的。有一项针对《人民日报》1993—1997年期间的批评报道的抽样调查。从5年的1825天的报纸中抽取420天的报纸，共得批评报道1082篇。发现在这些批评报道中，针对各级干部的批评，不到总量的十分之一（占8.5％），而批评报道针对处级和处级以上的干部仅为2.6％。

　　其次，这种格局另一个重要的特色就是所谓的“跨地区监督”和“跨系统监督”。跨地区监督指的是一个地区的新闻媒体倾向于对发生在外地的人和事进行批评性报道甲地的报纸热衷于报道乙地和其他地区的政府机关及其官员的不当行为，而乙地的报纸则热衷于报道甲地和其他地区的政府机关及其官员的不当行为。跨地区监督的形成并不是由于媒体不愿意揭露本地区的“家丑”，而是不敢、不能够这样做。“不敢”是说害怕得罪人，“不能够”是说受到干扰很多，以至于阻力重重，批评性稿件难以播发。跨系统指的是一个系统的新闻媒体倾向于批评本系统之外的人和事，而对于本系统中可批评的人和事则讳莫如深，或者轻描淡写。

　　再次，舆论监督的背后有两种力量，一种是支持的力量，另一种是反对的力量。支持的力量来自党中央、各级国家机关中的多数官员和人民政府，而反对的力量来自被批评或可能被批评的一些国家机关及其官员。被形象化地说成“中央电视台门前两支队伍”的两种来访者则表明这两种对立的力量。一批来访者要求中央台关注他们那里的当地部门和官员的违法乱纪行为，另一批则以种种理由要求不要过问和报道这种行为。

　　反对力量使舆论监督遭遇到了前所未有的质疑，出现了一些政府部门或政府官员对抗舆论监督的情况。这套对抗舆论监督的战术多种多样，或者“压制”，利用权力对消息源和报道者进行压制：或者“疏通”，通过组织或私人的关系阻止批评性言论的发表；或者“堵截”，禁止批评的报纸进入本地，或将之收购一空；或者“拖延”，对新闻媒体曝光的事件迟迟不予处理，即使处理也是大事化小，小事化了，最后不了了之；或者“应付”，表面上给舆论一个“说法”，而实际上有名无实；或者“报复”，运用组织手段或其他手段对批评进行打击报复；或者“起诉”，请求批评者给予名誉损害赔偿。

　　从整体上看，支持的力量是大于反对的力量的，否则舆论监督就不会有今天的局面。但是在局部上，在具体问题上，反对的力量可能大于支持的力量。

　　最后，对于舆论监督所暴露的问题的解决既依赖某些领导人的关注，也依赖有关法律程序的启动。前一种是人的因素在起作用，后一种是法的因素在起作用。

　　批评性报道引起某些领导人的关注，领导人做出的指示，于是相关的程序迅速被启动，甚至在部分情况下，一些程序被逾越或者省却，问题很快得到解决。

　　与此类似的是，对于舆论监督的调整，实行“双轨制，既依靠政策，又依靠法律。党中央做出过一些决策决定，为舆论监督规定方向和原则，甚至规定了一些具体方法。比较专门性的文件有1950年关于在报纸刊物上开展批评和自我批评的决定》、1954年《关于改进报纸工作的决议》、1981年《关于当前报刊新闻广播宣传方针的决定》、1988年《新闻改革座谈会纪要》、1993年《关于进一步做好宣传工作的报告》以及其他有关宣传纪律的规定；比较一般性的有1996年《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》以及党的一些代表大会报告。地方党委还可能有一些涉及宣传纪律和舆论监督的规定。舆论监督所涉及的法律更多，从法律部门看，有宪法、民法、刑法、行政法等；从法律渊源看有宪法、法律、行政法规和部门规章、地方性法规和地方政府规章（以及有关法律解释）等。舆论监督受到法律调整的最明显表现就是批评性言论引发了很多“新闻官司”。在认为批评性言论侵害了自己的名誉时，有关国家机关或者官员往往提起民事诉讼或刑事自诉，寻求法庭的干预。这些官司或诉讼转而影响到舆论监督的方法和界限。

　　四、结语：舆论监督所引发的思考和问题

　　在我国，舆论监督的发展历程和整体格局引起很多值得思考的问题。例如舆论监督是一种权力的表现，一个部门——思想与宣传部门对另一些部门的监督，还是新闻媒体所肩负的义务或职责，可能没有一般公民的参与？还是应当从公民权利的角度来看待舆论监督，以公民权利为取向进行有关制度建设？舆论监督的目前格局是否需要突破和超越，以形成一种全面、完整和生动的新局面？在依法治国的趋向下是否应当以及如何将舆论监督法制化，以建设一种更根本的能够长久健康运行的舆论监督制度？舆论监督经过了二十余年的发展，需要进行理论上的总结、梳理和探讨，进行制度上的分析、研究和构建，它是一个重要的课题。对它的研究将有助于推进和加强社会主义的民主监督，将有助于丰富和深化社会主义的民主和法治理论。但是对于这一课题，目前的研究是不够的。

　　我们需要准确、清晰地梳理人类社会的权力制约思想和机制，发现舆论监督与民主政治、权力制约之间的深刻联系，以及舆论监督中公民权利与政府权力之间的恰当关系。需要探讨舆论监督与法治建设特别是程序法制建设的关系问题，揭示现代社会中民主与法治关系的深刻奥秘。需要系统阐明一套恰当而有效的舆论监督制度，比较细致地刻画舆论监督所引起的诸种价值或利益之间的冲突的原则、规则和方法，然而这些工作至今并没有得到很好的开展。当然舆论监督是一个高难度的课题。特别是如何依据马克思主义基本原理，从法学的角度构建舆论监督所涉及的表达自由的理论，如何恰当地把握表达自由的限度，并不是容易解决的问题。对于这些重大的疑难问题，在我国无论在理论上还是在实践上都未能妥善地解决。

　　（作者单位：复旦大学法学院）

责编：王丽华 来源：CCTV.com