关于检查《土地管理法》实施情况的报告

　　三、关于严格土地管理、加强“三农”工作的几点建议

　　十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，严格土地管理、加强“三农”工作是一项长期任务。在我国加快工业化和城镇化的进程中，保护耕地和非农建设占地的矛盾将长期存在并日益突出。各级领导干部必须以“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，牢固树立和落实科学发展观，坚持五个统筹的原则，按照经济社会协调发展的要求，正确处理好发展工业与发展农业、增产粮食与增加经济作物、城市建设与农村建设、保护耕地与非农建设用地的关系，促进经济社会全面协调可持续发展。为此，提出以下几点建议：

　　（一）坚决贯彻实施土地管理法，实行最严格的耕地保护制度，完善和落实省长负责制

　　首先，要坚决守住基本农田这条红线，确保在任何情况下基本农田面积不减少。国务院根据土地管理法和《基本农田保护条例》，先后批准了各省（区、市）土地利用总体规划，对到2010年的耕地面积、基本农田面积、基本农田保护率都作出了明确规定。鉴于这些年的情况已经发生较大变化，建议国务院尽快着手修订土地利用总体规划，重新审定耕地面积，依法明确规定各省（区、市）的耕地保有量。根据我国未来人口增长和人民生活水平提高、粮食必须立足于国内的要求，同时确定我国的基本农田面积、以粮食播种面积为主要标志的粮食生产能力。对有退耕还林还草任务的省区市，明确规定退耕面积，不得擅自扩大，并继续兑现退耕还林还草政策。修订后的土地利用总体规划一经批准，必须严格执行，各地方不得随意调整；基本农田一经划定，必须成为不可逾越的红线，不得随意调整和占用。进一步完善和落实粮食省长负责制。各省（区、市）省长（主席、市长）必须对本行政区保护耕地、保护基本农田、发展粮食生产、搞好粮食总量平衡等负全责。无论东部还是中西部地区，都要把省长负责制落实到耕地面积、基本农田面积、播种面积、土壤质量、粮食生产能力和产量等硬指标上来。

　　其次，要切实巩固治理整顿成果，加大清理各类开发区的力度。继续采取果断有力措施，彻底清理各类违规开发区，保证撤得下、不反弹，决不能前紧后松、半途而废。特别是对撤销、核减的开发区和所占土地，因为遗留的问题还相当多，比如有的已把土地从农民手中征收过来，并支付了补偿安置费；有的已与开发商签订了用地协议，收取了土地出让金；有的耕地熟土层已遭破坏，复垦难度较大，等等。对此，应抓紧制定相关政策措施，保证该复垦的尽快还田。要把严格土地管理、节约使用土地作为宏观调控的重要手段。对开发区要规范设立标准、审批程序，制定管理办法，从单位土地投资强度、建筑密度、容积率、物耗、能耗以及污染物排放总量等方面设定控制指标，提高开发区建设项目的准入“门槛”。对城镇建设和工业发展，要充分利用现有建设用地的存量，重点对旧城区、现有企业、关闭破产企业的土地资源进行整理开发和充分利用。对村镇建设要进行合理规划和整治，提高用地的集约化水平，减少新的非农建设用地。同时，还要严格保护林地，防止擅自将林地转为建设用地。

　　第三，要实行耕地先补后占方针，进一步严格占补平衡制度。占用耕地实行“占多少、垦多少”，是一项重要的法律制度。建设占用耕地，要先补后占。在补充耕地未完成前，不予批准占地。补充的耕地，必须经过国土资源和农业主管部门严格验收，确保数量不少，质量不降，严格防止只占不补或占优补劣。沿海地区围海造地，必须依法进行环境影响评价，严防破坏生态环境。

　　第四，要运用税收等经济杠杆，建立土地管理和耕地保护的长效机制。目前开征的耕地占用税和城镇土地使用税税额过低，不足以遏制乱占滥用土地之风。从目前看，需要根据不同地区、不同情况提高税额。从长远看，可借鉴其他国家的一些经验，在完善土地统一登记的基础上，改革有关税制，如实行物业税，以加大占用者的土地保有成本，促使其自觉建立合理用地、集约用地的自我约束机制。

　　第五，要建立更加严格的用地审批制度和土地监管体系。按照土地管理法的规定，凡征用基本农田和一定数量耕地的，必须报国务院批准；由省级政府批准的征地，今后应报国务院备案。在改革省以下土地管理体制的同时，建议国务院研究建立全国统一的土地执法监管体制和机制，强化中央对地方占用土地的监管，发现问题及时纠正。加强土地调查，运用信息网络系统，摸清耕地和基本农田底数，将地块落实到村组、农户，并公诸于众，接受社会监督。

　　（二）加大农业基础设施建设的投入，切实提高基本农田质量，提高粮食综合生产能力

　　巩固农业的基础地位，必须加大投入。各地普遍反映，现有的农田水利基础设施，不少是五、六十年代修建的，这些年来对农业投入不足。据统计，1998年至2002年，全国农业建设投入1900多亿元，占全国基本建设投资总额的2.7％，同发展农业与农村经济的要求很不适应。

　　首先，要大力推进农田建设。现在，我国高产农田只占耕地面积的35％，中低产田占65％。提高农田质量和单产，是一项紧迫任务。各地在开展农田建设方面，因地制宜，创造和积累了一些成功经验。如浙江通过平整土地，建设标准农田，不仅可以使基本农田达到吨粮田标准，还可以通过平整土地，增加耕地面积8%-10%。他们已成功建设了1200多万亩的田成方、渠相通、路相连、林成网、灌得进、排得出的高标准农田，平均每亩投入约1000元。这一经验在南方似可全面推广。河南开展中低产田改造，治理沙岗地，2001年以来，投入8亿多元，新增耕地面积38万余亩，大部分成为渠相连、路相通、旱能浇、涝能排的高产稳产田，平均每亩投入约2200元。宁夏在南部山区彭阳县结合退耕还林还草，改造山地，实行山、田、水、林、路综合治理，改善生态环境，建设水平梯田。他们连续坚持二十年，全县已改造山地60%左右，改造后的山地，山上植树，山腰种草，山下水平梯田亩产粮食可从150斤提高到300斤左右，综合平均每亩投入约230元，取得了很好的经济效益和生态效益。河南、宁夏的成功经验，似可在中西部干旱地区、贫困山区推广。建议根据各地不同情况，分类指导，加大投入，加快建设高产稳产农田。这应作为增加粮食产量的一项战略措施来抓。其次，要建立多元化的农业投入机制。国家应逐年增加财政对农业和农村发展的投入，完善财政支农资金的稳定增长机制，加强农业基础设施建设，特别是加强农田水利建设和病险水库排险加固工作。要整合各类支农资金，改进管理和合理使用，提高使用效率。要运用税收、贴息等经济杠杆，鼓励各种社会资本投向农业和农村，引导民间资本“反哺”农业。第三，要建立新的支农资金渠道。今后土地出让纯收益的分配使用，应实行“取之于农，用之于农”的方针，主要用于支持“三农”。土地出让金要纳入财政预算，严格监督管理。各地应认真贯彻国务院关于将15%以上的土地出让纯收益用于农业土地开发的决定，并建议逐步提高用于“三农”的比例。

　　（三）建立稳定长效的支农政策体系，提高种粮效益，调动农民种粮的积极性

　　首先，要建立和完善扶持粮食生产的长效政策和机制。今年，国务院制定的一系列支持农业和粮食生产的政策措施已经见效，这是调动农民种粮积极性的有效措施。对这些政策措施，应进一步加以完善，增加覆盖面，并使其保持稳定，长期坚持下去。在推进农村税费改革、减免征收农业税、减轻农民负担的同时，要相应加大财政对基层转移支付的力度，重点是向中西部地区和民族地区、贫困地区倾斜。同时，大力推进乡镇机构改革，精简人员，防止新立名目收费，使农民的负担反弹。

　　第二，要采取各种措施，切实提高农民种粮收益。农民从种粮中得到了实惠，种粮积极性才能长期保持。除了要加大财政补贴等政策措施外，还要发挥价格的导向作用，向粮农提供价格政策支持，使粮食价格与其他经济作物价格保持一个合理的比价，减少粮农的市场风险，防止谷贱伤农。控制农业生产资料价格，还必须从源头上调控原材料、电力和运输环节的价格，既要加强市场监管，又要为生产农资的企业提供政策支持。在有条件的地方，引导、鼓励粮农实行规模化生产、集约化经营，提高农业产业化水平，降低生产成本。第三，要改革和创新农村金融体制，加大金融支农的力度。应总结农村信用社改革试点的经验，继续扩大农户小额贷款和农户联保贷款。农业银行等商业银行应创新金融产品和服务方式，拓宽支农信贷资金渠道。农业发展银行等政策性银行应调整职能，合理分工，扩大对农业和农村的服务范围。金融支农是一项复杂的系统工程，建议国务院有关部门从体制上、机制上、政策上认真研究解决。

　　第四，要加快科技兴农的步伐。按照“稳定公益性，放活经营性”的原则，开展农技推广服务体系的改革。应在土壤改良、品种培育、科学施肥、节水灌溉和防治污染等方面，加快科技攻关和科技成果推广应用。一些地方和农民要求对购置、使用农业机械提供财力支持和法律保障，也应引起重视。

　　（四）合理补偿和妥善安置被征地农民，切实维护农民合法权益

　　首先，要加快征地补偿安置费的清欠工作。从以人为本、维护稳定的高度出发，坚决清欠被征地农民补偿安置费，定限期完成。国家和地方的重点建设项目，要率先清理，尽早把欠钱送还农民手中。对克扣、截留、挪用补偿安置费的，要坚决查处。建议国务院督促各级政府加大清欠力度，彻底纠正拖欠、克扣、截留、挪用征地补偿安置费的行为，并切实防止出现新的拖欠。

　　第二，要研究提高征地补偿标准。无论是公益性建设，还是经营性建设项目，都应研究合理提高补偿标准，特别要抓紧解决重点工程补偿偏低的问题，维护农民利益。第三，要妥善安置被征地农民。这次检查中了解到，一些地区正在积极探索失地农民安置的新途径，例如采取留地安置、社会养老保险安置、土地入股安置和生产资料置换安置等多种形式，解决被征地农民的长远生计和后顾之忧；通过对被征地农民的就业培训，为其转向二、三产业创造就业条件。有关部门应认真总结这些经验，加以推广。

　　（五）抓紧修订土地管理法

　　现行土地管理法是1986年制定的，1988年和1998年进行了两次修订。这部法律的实施，对加强土地管理和耕地保护，起了积极的作用。根据形势发展，特别是宪法修改以后，迫切需要再次修订土地管理法，使其更趋完善。

　　这次检查中，各地对土地管理法的修订提出了很多意见和建议，概括起来主要有：要贯彻落实宪法修正案，明确土地征收和征用的范围和程序；要按照控制征地规模、保障农民权益的原则，严格征地审批制度和政府保护耕地、基本农田的法律责任，提高征地补偿标准，妥善安置失地农民；要进一步提高土地利用总体规划的权威性，强化土地用途管制和耕地占补平衡制度，建立自上而下的执法监管体系。修订土地管理法已列入全国人大常委会立法规划，建议国务院有关部门进一步调查研究，尽快提出修订草案。

　　解决好“三农”问题，是一项长期而又艰巨的工作，不可能一蹴而就。建议在今后几年要继续抓下去，坚持常抓不懈，努力抓出成效。

　　以上报告，请予审议。

责编：陶柯