中国人大制度演进：细节之变

央视国际 (2004年03月17日 07:04)

　　人民网消息：过去一年来，公民旁听、法律助理、任职宣誓和代表辞职四项制度的启动，像催化剂一样，催促着各级人大主动回应公民的民主与法治诉求。任何复杂的事物都是由有限的细节构成，微观的活力往往决定宏观的功效。尽管这些制度的变革只是人大制度健全中的一小步，但其价值决不是细节性的，它们正在修葺和调节着人大的机体，支撑着人大释放更大的效能。

　　

公民旁听：

　　人大的“盖头”掀起来

　　资料显示，2003年，公民旁听在北京、河北等20多个省级人代会或人大常委会会议推开，市、县人大常委会会议的公民旁听呈现发展势头。缕缕阳光洒向高悬国徽的会议室，人大制度与工作的公开迈出了实质性一步。

　　1985年8月，公民旁听始于山东潍坊市；1998年制定的《全国人民代表大会议事规则》，规定全体会议设置旁听席。近年，地方人大不断规范公民旁听的主体、范围及旁听意见表达和处理方式，公民旁听的形式意义逐渐演变为张扬公民知情权和人大工作公开的实质价值，体现现代民主政治应有之义。

　　2003年3月28日，湖南省十届人大常委会第一次会议首开先河，通过网络和电视直播26名政府组成人员拟任人选的“施政演说”；6月30日，浙江温州市电视台和新闻网直播市人大常委会会议上的“施政演说”；山东省人大常委会投资近10万元建立人大信息网站，直播人大及其常委会会议内容、审议意见；广州市人大常委会法规公报免费供市民索取。11月21日，湖南经视再次直播省人大常委会会议，主题是述职评议，“主角”是5位评议发言的委员和述职的省监察、审计、农业厅3位厅局长。与此同时，山东胶州市、江西南昌市推行了人大常委会向人大代表通报工作和重大事项制度。正如一位法学家所说，民主需要“舞台效果”。这些举措为人大与人大代表、公民的沟通提供了一个良好的平台，预示着人大公开的姿态更加主动，人大公开的内容持续拓展。

　　人大制度学界认为，人大公开的方式有四种。第一，公民旁听。广州市的一项调查显示，旁听对于市民政治参与，认为作用“一般”和“很大”的分别占59.2％、28.6％，认为“没有”作用的占12.2％。第二，媒体的报道和传播。第三，公报和互联网刊载。第四，在保守国家秘密范围内，允许公民和组织查阅资料。

　　助理制度：

　　提高人大审议质量

　　2003年1月28日，深圳市人大常委会与履职一年的法律助理续签协议，19名法律助理作为“高级义务工”，继续为兼职委员提供“一对一”服务。一年前，正意义的人大助理制度发端于深圳市人大常委会，如今又持续走强，“昙花一现”的疑虑在人们心中消散。

　　深圳市成为了助理制度的“先行者”，而全国人大常委会则以超越我们惯常思维的速度和力度把助理制度向前大大推进了一步。继3月19日十届全国人大一次会议选举的19名备受瞩目的年轻的常委会委员走上前台后，8月27日，其中的10名常委会委员被全国人大常委会办公厅任命为7个相关专门委员会主任助理。他们已辞去原有职务，将人事关系转到了全国人大常委会机关。这一颇具“看点”的举措，给最高国家权力机关注入了鲜活的力量，也给地方人大常委会提供了一个标本。

　　深圳的助理制度正在“复制”。6月17日，上海市人大常委会聘请邓进等18名学历高、年纪轻、有专业背景的人大代表为专门委员会咨询组成员；成都市人大常委会提出“尝试建立立法助理制度，为统一审议人员行使审议权提供服务”；11月11日起，重庆市人大常委会委员可以向市人大法制委员会申请选聘1名立法助理，为其提供法律咨询，协助立法调研。广东省、湖北省、郑州市等地也已成立立法咨询委员会或聘请立法咨询员。

　　有学者指出，推行助理制度可以成为提高人大审议、立法、决策质量的一个突破口。

　　任职宣誓：

　　对宪法和法律的承诺

　　2003年初，湖南冷水江、芷江、新宁等地新一届人大代表集体面对国徽宣誓：“坚决维护法律尊严”。人大代表宣誓，它的正意义和实质价值是在培养人大代表对宪法至高无上权威的虔诚和敬畏。

　　紧随代表宣誓的是政府组成人员。2月27日，河南荥阳市人大常委会任命的27名政府组成人员右手高举《宪法》，左手紧握任命书，庄严宣誓。4月4日，山西省政府60余名厅局级以上领导干部，发出廉政誓言。湖南溆浦、津市、麻阳、资兴等县市和岳阳市云溪区、娄底市娄星区，四川的南部、仪陇、夹江、中江等县，哈尔滨市太平区，海南昌江县，广东鹤山市，广西防城港市等地，人大常委会任命的政府组成人员和法官、检察官，相继举行了任职宣誓仪式。向宪法宣誓作为人大制度创新的一个精彩细节将载入史册。

　　如果将人大代表、人大常委会和政府组成人员、法官和检察官的宣誓纳入法律规范，其积极意义将极其深远。尤其是人大常委会主任和政府首长能把任职讲话改为任职宣誓，则是人大宣誓制度的关键所在。

　　辞职制度：

　　正在进行的“血液循环”

　　人大代表辞职和辞职制度是2003年见诸媒体频率较高的两个词汇。

　　3月14日，湖南中方县人大常委会通过《关于县人大代表辞职的暂行办法》，规定乡镇和县直部门领导工作变动离开原选区、因身体健康原因不能履行代表职务等情形，建议其辞去代表职务。半个月后，16名调离原选区的乡镇干部主动向县人大常委会递交了辞去代表职务的书面报告。5月29日，江苏常州市钟楼区朱兰华等5名人大代表因换岗“成为人大监督对象”，区人大常委会批准其辞职。随后，该区人大常委会通过届内代表辞职规定。辞职制度的诞生，意味着人大代表“终届制”的局面开始打破，人大正开始“血液循环”。

　　有人认为，推行人大代表辞职制度，尤其是调离原选区的人大代表辞职，对于人大权力的回归有建设性意义。这种辞职，具有一定的监督属性。从制度层面上说，有利于解决人大代表“能上不能下”、“潇洒走一回”的积弊，有利于代表资源的优化配置，增强人大制度的功能。

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