南方观察｜中山“工改”：名副其实的发展工程民生工程

　　近日，广东省委主要领导调研中山时肯定中山“工改”：是名副其实的发展工程、民生工程。为全省特别是珠三角低效工业用地改造探了路破了题。强调要争做进一步全面深化改革的促进派、实干家。

　　重燃“杀出一条血路”的血性与干劲，中山近年来最大的改革，就是村镇低效工业园改造升级（下称“工改”）。这是涉及范围广、触及程度深的一次系统性改革：23个镇街全面铺开、整理4.2万亩低效用地、预计拉动近1700亿元投资。

　　中山“工改”深入践行新发展理念，以重塑城市发展底层逻辑为“题眼”，通过重塑空间推进产业升级、生态建设、安全生产、社会治理。作为“关键一子”，“工改”推动中山“百千万工程”“满盘活”，带动产业凤凰涅槃、城乡形态脱胎换骨。

　　中山也是珠三角经济发展模式的缩影。于珠三角而言，要勇挑“再造一个新广东”的大梁，也必须在探索土地高效集约利用的新路子。

　　荡开层云千叠，踏平坎坷成大道。新征程上，继续用好“重要法宝”“关键一招”，中山以“工改”破题，推动全面深化改革不断向系统集成等更深层次挺进、向更高境界迈进。

以人民为中心：实现发展与民生的双赢

　　为了人民而改革，改革才有意义；依靠人民而改革，改革才有动力。对中山“工改”的评价，有两个维度极为关键：发展工程、民生工程。

　　改革是为了发展，发展是为了惠民生。从改革成效看，源于破解企业发展用地难、生产方式低效落后的中山“工改”，直接推动了制造业发展：累计拆除整理低效工业用地超4.2万亩，项目容积率从改造前的不足0.65提高到3.0以上，土地亩产有些提升数十倍，服务738家本土企业增资扩产、新招引993家企业，预计拉动新增投资总额近1700亿元，2023年推动全市工业投资、工业技改投资较2021年分别增长了77.3%、40%。

　　源于推动生产生活方式转变的中山“工改”，同时也带动了富民增收：依托“工改”提升村集体土地效益，“工改”项目集体物业价值普遍提升10倍以上，有些甚至达二三十倍；2023年农村居民人均可支配收入近4.6万元、排全省第2，城乡居民收入比缩小至1.42∶1，连续10年保持全省最低；铲除低效工业污染源头成效明显，推动城镇建成区已基本消除黑臭河涌，农村生活污水治理率从央督时25%提升至86%，还有超2500家污染企业将实现“园区集聚、统一治污、产业提升”；累计拆除400多宗违法建筑和危旧厂房物业，2023年低效工业园发生火灾相比2021年下降近30%……

　　无论是为了本土企业增资扩产、外来企业项目落地，还是为了提升村集体土地价值、带动富民增收，抑或是为了生态节能、绿色发展，中山“工改”实践证明，推动改革，最直接的力量源于人民，最实在的成果惠于人民。

　　位于中山北部的黄圃镇大岑村，就是中山“工改”的一面镜子。

　　今年9月，中山智能家电产业园（大岑片区）迎来了首批投产企业。这片曾经“长”满破旧锌铁棚、遍布“小散乱污”厂房的小岛，不仅建起千亩连片现代化产业园，村民收入也将迎来倍增：根据估算，项目第一阶段改造完成后，大岑村村集体收入增长约6倍，股民人均租金收入将比改造前增长5倍。

　　如今的大岑村，修建起了宽阔大道，曾经的污水变得清澈，一河两岸工程成为群众休闲好去处，曾经暮气沉沉的锌铁棚焕然一新。产业升级更有方向、村民腰包更鼓，大岑村“工改”改出了乡村生产、生活、生态“三生”图景，也改出了“百千万工程”的有效路径——2023年，大岑村入选省“百千万工程”首批典型村。

　　既推动了高质量发展，又让群众百姓受益；既着眼于顶层设计，又落脚于民生福祉。一项改革，两大工程，抓住了经济社会建设的关键点、落脚处。

      抓住“牛鼻子”：从全局最关键处起笔

　　高质量发展大局千头万绪，中山为何从“工改”破题？

　　一边，是密密麻麻、杂乱无章的锌铁棚厂房；另一边，是30多亩的丢荒用地——这是三年前，位于神湾镇福源路旁旧工业区的情景，也是中山26.8万亩产业低端、碎片化严重、隐患突出低效工业园的真实写照。

　　受土地之困，中山久矣。

　　截至2021年底，中山土地开发强度接近40%，其中有8个镇街高于50%，最高达86.9%。不仅开发强度大，更突出的问题是土地低效利用：早期开发的单层锌铁棚厂房11.2万亩，占已出让工业用地的33%，平均容积率不足0.65。

　　受制于土地空间，多年来招商引资项目落不了地、一批本土骨干企业为增资扩产被迫外迁制约了中山产业发展，工业投资额曾经连续多年珠三角垫底。与此同时，大量低效工业园也带来了一系列社会问题，给中山的高质量发展带来沉重负担：

　　严重污染水环境——中山污染企业（单位）大部分集中在低效工业园内，大量工业废水直排河涌，对水环境造成十分严重的污染；

　　安全隐患突出——以2021年为例，由于生产方式传统、工艺落后，监管难度大，全市低效工业园平均1.2天发生1起火情，造成财产损失占比约95%；

　　影响城乡面貌——产业规划配套滞后，单层锌铁棚厂房形态残旧，乱搭乱建、乱堆乱放等问题突出，是生态建设的最大“拦路虎”。

　　同时，这一难题也抛出了中山如何构建新优势、抢抓新机遇所面临的新问题：深中通道建成通车后，怎么才能接住来自珠江口东岸的资源外溢、留住大湾区游客？

　　面对改革的复杂形势和繁重任务，要牵住改革“牛鼻子”。最迫切的问题，往往也是改革最关键的起笔处。面对挑战与机遇，中山最要紧、最关键、最迫切的任务，就是要全面深化改革定好盘子、理清路子，为高质量发展准备足够空间、有效载体。

　　“看准了就坚定不移抓”。中山以“工改”作为关乎全局的改革“牛鼻子”，重塑城市发展的底层逻辑，系统回应了新时期对土地要素保障提出的新考题：

　　向制约高质量发展的“头号难题”开刀，启动“以地谋发展”的改革升级。

      系统再造：打破藩篱扭转格局

　　世间万事，知易行难。行之所难，难就难在利益的掣肘，难就难在观念的束缚。

　　全面深化改革，就要敢于触动“奶酪”，突破利益藩篱。淘汰落后产能，必然触及低端产业的固有利益；改造散乱污锌铁棚，必然影响部分“二房东”的高价房租。推动空间再造，不可避免触动一些人的奶酪，碰到各种复杂关系的羁绊，不可能皆大欢喜。越是格局难破，越要下定决心、勇往直前。

　　全面深化改革，就要冲破观念束缚，敢于“动真格”。推进“工改”，中山并未采取“以点带面”的试点形式推进，而是在23镇街全面铺开。“改革试点，就是在各镇街同时试点。”中山市委主要领导曾透露，抓住了“牛鼻子”、坚定了方向，就要敢啃硬骨头、敢于涉险滩，全力以赴推进改革。

　　全面深化改革，就要大胆解放思想，打破思维定势。“工改”期间，并非没有质疑：在世界经济下行阶段，改变原有发展惯性是否稳妥？正如“冬天的投资”更具性价比、前瞻性，在产业和城市转型升级关键期全面深化改革，更有利于算清“家底”、谋未来。实践证明，中山“工改”不但没有拖慢经济发展速度，反而带来了局面的扭转：2023年，中山实现GDP增速5.6%、规上工业增加值增速6.1%、工业投资增速47.3%，均高于全省平均水平，GDP总量超越湛江，全省排名第九，迈出了扭转发展势头的一大步。今年上半年，继续以4.5%增速排名珠三角第五。

       无私方能无畏，无畏方能担当，担当方能推进改革。

　　“要坚决打破一切不利于高质量发展的‘瓶瓶罐罐’，只要有利于高质量发展就要大胆干、大胆闯。”对标全面深化改革的新要求，中山以新发展理念为指引，以“工改”推动发展动能系统再造，建设高质量现代化新型园区，推动产业变革。

　　——再造发展动力。有了4.2万亩新空间，中山制造业当家底气更足。传统产业转型升级有了新抓手，建华控股、欧普照明等一度外迁的本土龙头企业又回来了；新产业格局渐成，大企业、大项目纷纷抢滩中山，十大万亩级现代主题产业园气象渐成，新“十大舰队”再扬帆。

　　——促进审批改革。通过全盘谋划、技术联审、联席决策“三个靠前”再造审批流程，审批步骤从12个压缩至6个，项目审批时间从超20天压缩至3天。清理113项“自捆手脚”的政策，出台86项“工改”新政，探索创新“单一主体归宗+连片奖励”“挂账收储+异地代建”“综合整治+三生共融”等10种改造模式，极大激发了经营主体参与改造的积极性。

　　——城乡面貌焕新。形态破旧的锌铁棚厂房上，建起一幢幢高标厂房，一个个现代产业园孕育而生，生产、生活、生态实现有机融合。推动园区周边道路、供电、给排水等基础设施和学校、医院、商超等生活配套设施建设，绿地、公园等日渐增加，生态观光带多了，周边环境美了，城乡面貌实现大改善大提升。

　　——招商新路日趋成熟。首创“工改”大数据辅助决策系统，联通“中山看地云”工改模块，“一站式”实现项目拆除整理、建设进度、招商引资等环节全链条信息化管理，更好呈现区位优势、交通布局、周边产业配套及产业分布等信息，推动优质项目高效导入。目前，中山已发布“工改”产业园项目近百个，挂榜招商项目超140个。通过以地招商、以房招商、以商招商等模式，更好招引产业链上下游产业，打造“上下游就在上下楼”产业生态圈。

　　从“工改”模式的创新，到各领域的变革，在推进改革过程中，创新成为发展第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的，推动中山气势如虹的“工改”实践。

       示范引领：为珠三角破了题探了路

　　中山的发展，就是珠三角的缩影。中山之困，也是珠三角乃至全省面临的共性难题。

　　十几年前，格兰仕集团董事长梁昭贤最大的焦虑，是如何再“挖”出一点点的厂房使用面积。这是当时佛山顺德区的一个紧迫现实。当时，顺德区的土地开发强度接近50%，远超国际公认的30%的警戒线。

　　8年前，一则华为总部可能外迁的消息引发热议。华为总裁任正非在否认传言的同时，也抛出了一个珠三角工业发展的困惑：土地越来越少，越来越贵，产业成长的可能空间就会越来越小。

　　《广东省村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（2021—2023年）》曾提到这么一组数据：珠三角村镇工业集聚区用地面积约150万亩，占工业用地总面积478万亩的31%。但产出极低，2019年珠三角集聚区的工业增加值约617亿元，仅占地区工业增加值2%。珠江三角洲全域规划项目数据也曾提到，近十年来，珠三角用地形势日益严峻，大部分城市超过30%的国际警戒线和国内一线城市及大都市的平均水平，部分面临“无地可用”局面。

　　过去40多年，地方政府“以地谋发展”的模式在珠三角经济发展历程中起到了巨大的推动作用，走出了一批全国百强镇、千强村，美的等中国500强企业，就是在这些村镇走出来的。

　　然而，对土地的粗放利用同样积累了不少历史问题。当土地的供应效率降低，其发动机的功能在减弱；当土地供应结构发生改变，工业用地的供应占比在降低；当土地出让成本上升，净收益在下降。

　　改革迫在眉睫。

　　2023年2月召开的全省自然资源工作会议明确，广东将主攻“工改工”，推进成片连片改造，拓展制造业的保障空间。此外，《中共广东省委 广东省人民政府关于高质量建设制造强省的意见》也明确提出“粤产粤优”亩均效益资源配置改革。

　　中山“工改”，为“粤产粤优”亩均效益资源配置改革提供了参考性、示范性经验。

　　其中有两个维度值得关注：不仅仅是空间扩容思维，中山“工改”更着眼于构建新型工业产业链的打法——通过改变资源集聚、流通的方式，实现对工业地产的深度激活；注重合理预留产业有序转移主平台及周边区域基础设施、公共服务设施发展空间，从产业入手带动产城融合，推动城市生产、生活方式变革。

　　过去三年，中山用改革破题，腾出了超4万亩空间，找到了一条可操作、可复制的路径，为再造珠三角提供了一个新路径。可以看到，在整备土地、为制造业腾挪空间的背后，中山“工改”不是一个简单的为制造业腾挪空间的孤立事件，而是与营商环境、产业布局、生态保护、社会治理等密切相关的城市建设新逻辑。

　　“坚持从实际出发，把这项工作抓紧抓实抓出更大成效，推动土地节约集约高效利用，不断优化提升城市界面，形成更多可复制可推广的好经验好做法。”这是中山的新命题，也是争做进一步全面深化改革的促进派、实干家的新要求、新任务，需要数百万中山人以更大的除弊创新之勇气、大刀阔斧改革之魄力，投入到这场改革事业中来；需要全市上下以钉钉子精神一锤接着一锤敲、一茬接着一茬干，将再创业这股心气坚持到底、奋斗到底。

　　开足马力、劈波斩浪。坚定了航向，便能闯险滩、战激流。从“有没有”转向“好不好”，从“量的积累”转向“质的飞跃”，从“体量优势”转向“质量优势”，中山“工改”在奋进中发展，于变革中新生，向着更开阔的水域破浪前行。

　　统筹：张培发

　　采写：南方+记者 罗丽娟