焦点访谈：以法为盾 守护湿地

央视网消息（焦点访谈）：古往今来，人类逐水而居，文明伴水而生，人类生产生活同湿地有着密切联系。习近平主席在刚刚闭幕的《湿地公约》第十四届缔约方大会上的致辞中指出：中国湿地保护取得了历史性成就，构建了保护制度体系，出台了《湿地保护法》。中国将建设人与自然和谐共生的现代化，推进湿地保护事业高质量发展。致辞中说到的这部《湿地保护法》于今年6月1日正式实施，它填补了我国生态系统立法空白，进一步丰富完善了我国生态文明制度体系。我国湿地管理进入法治化的新阶段。

我国湿地面积约占全球湿地面积的4%，位居亚洲第一位、世界第四位。我国湿地分布广、面积大，湿地资源的丰富度和独特性在全球具有非常重要的地位。

北京林业大学教授张明祥：“习近平总书记一个是提出古人要择水而居、伴水而生，这一点就体现了湿地的重要性。正因为湿地如此重要，所以我们要把湿地保护好，这一点习近平总书记也提到，我们国家刚刚颁布的《湿地保护法》，这是引领全球的湿地保护案例。”

今年6月1日，《中华人民共和国湿地保护法》正式实施，这是我国首部专门针对湿地保护的法律。《湿地保护法》共7章65条，确立了“保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用”的原则，为我国湿地保护保驾护航。

国家林业和草原局湿地管理司副司长鲍达明：“《湿地保护法》的重要意义就是在于它是从生态系统的角度来进行立法的，而不是从资源的角度来进行立法的。它不是只关注于湿地的单要素资源，比方说水、土、生物，而是这些东西的一个集合体，集中表现在生态功能的保护和修复上面，可以说《湿地保护法》填补了我国生态系统的立法空白。”

鲍达明：“我们国家的湿地保护经历了几个阶段，第一个阶段是摸清家底，夯实基础阶段，这个阶段把基本情况摸清楚了；第二个抢救性保护阶段，主要是建立资源保护地，包括资源保护区，湿地公园等等，把重要的湿地优先抢救性保护起来；第三个阶段，《湿地保护法》今年的6月1日颁布以来，我们国家进入了一个新的阶段，就是依法来保护国家的湿地。”

经过多年努力，我国公众湿地保护意识不断增强，湿地保护修复力度不断加大，湿地生态状况持续改善。但随着社会经济快速发展，保护和利用的矛盾仍日益凸显，湿地遭受非法侵占、围垦、污染等现象也时有发生，湿地保护立法刻不容缓。为了保护好湿地，从根本上解决湿地管理中存在的困难和问题，从国家层面立法保护湿地尤为重要。

张明祥：“《湿地保护法》的出台也是水到渠成的事情，因为在《湿地保护法》出台之前已经有28个省出台了自己的湿地保护条例和湿地保护管理办法，地方一些成功经验也为保护法奠定了坚实的基础。特别是十八大以后，中央对生态文明建设，对湿地保护高度重视，通过法律把中央的一些决策部署变成法律制度，这也是一个势在必行的事情。”

新出台的《湿地保护法》吸取了此前湿地保护管理实际操作中的一些成功经验，在《湿地保护法》中关于“国家实行湿地面积总量管控制度”这一点体现得尤为明显。《湿地保护法》明确了占用国家重要湿地需要遵循“占补平衡”原则，并规定 “经依法批准占用重要湿地的单位应当根据当地自然条件恢复或者重建与所占用湿地面积和质量相当的湿地。”

江西省重点工程——南昌姚湾综合码头项目于2021年开工建设，占地大约1521亩，其中一期占用湿地42亩，二期占用湿地269亩。

江西南昌姚湾综合码头项目办主任李斌鹏：“当时我们为了找到42亩的补充地，整整花了一个月时间。我们这个项目二期规模这么大，占用大概200多亩湿地，当时为了找到补充地，心里还是特别着急。”

找不到合适的补充湿地，项目就开不了工，项目负责人自然着急。早在2016年国务院办公厅印发的《湿地保护修复制度方案》中就提出：经批准征收占用湿地并转为其他用途的，用地单位要按照先补后占、占补平衡的原则，负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地。而对于这一要求，《湿地保护法》更是上升到了国家法律层面，同时规定：没有条件恢复、重建湿地的，应该缴纳湿地恢复费。

随着社会经济的发展，像一些道路桥梁工程建设不可避免地要占用湿地，但要找到一块符合条件的湿地来“占补平衡”并非易事，在具体操作中如何落实“占补平衡”？江西创新试点建立了“湿地银行”。

江西林业局湿地和草地管理处三级主任科员敖卿鑫：“我们将生态功能退化、景观遭到破坏的沟塘渠堰、荒地、园地，以及废弃的工矿用地等资源作为备用湿地，在建设项目要占用湿地的时候，把它们改造为具有物种保育、固碳或者涵养水源等生态服务功能的优质湿地。”

很快，项目施工方通过“湿地银行”找到了270亩符合条件的备用湿地用于项目的占补平衡，在交纳了1890万元的湿地修复费用后，项目二期占用湿地问题得到顺利解决，项目工程如期启动建设。

江西万年县“湿地银行”试点建设领导小组办公室主任黄祝庆：“办理湿地占用手续不仅耗费时间，也影响项目进度。现在通过‘湿地银行’试点创新，不再要求用地单位进行修复湿地，而是通过‘湿地银行’指标交易来完成，一旦指标交易完成就可以办理湿地手续。而‘湿地银行’与湿地管护、湿地保护一系列工作提供服务，这样一来用地单位就可以便捷地完成湿地审批手续。”

据了解，目前南昌姚湾综合码头项目的修复性湿地已经进入规划设计阶段。修复阶段的所有任务将由“湿地银行”全部完成，预计明年6月份这270亩补充湿地的修复工作将基本完成，之后由林业部门和自然资源局进行标准核验后进行地类变更，这样，项目就实现了对湿地的“占补平衡”，也符合了国家湿地保护法的相关要求。

敖卿鑫：“根据省里制定的湿地建设技术标准，因地制宜采取地形改造、水系连通、污染治理、清淤还有种植湿生植被等技术措施，将原本生物群落结构比较单一、生态功能和自然景观比较差的闲置土地改造成为具有显著生态功能的湿地。修复好的湿地能够显著改善当地的人居环境，为老百姓提供一个宜居、宜游的绿色生态空间。”

《湿地保护法》的出台，一方面吸取了此前各地湿地保护管理的一些成功经验，另一方面也为各地进一步加强湿地保护管理提供了法律的保障。杭州西溪国家湿地公园为了加强湿地的管理，2011年，杭州出台了《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》，对湿地的保护、利用和管理做出了规定。但具体操作执行起来，还是存在一定的困难。

杭州西湖西溪景区综合行政执法队西溪湿地公园中队队长皋龙：“我们碰到违法的，要参考城乡规划法，碰到对湿地的水环境进行污染的，要参考环保法等等相关法律，都要有相关的职能部门来进行处理。我们自己没有很大的底气，他们也不会好好配合，往往错失了第一时间进行改正违法行为的良机，对湿地造成一定损害。”

由于湿地是一个综合生态系统，涉及到构成湿地的水、林、草、野生动物等各个部门，对占用湿地破坏湿地的行为处罚起来有一定的难度。有的时候条例像一个“没有牙齿的老虎”。

张明祥：“省级湿地保护条例的位阶还是比较低的，从法律制度方面规定有些还是不完善的，我们从《湿地保护法》出台以后，因为按照《湿地保护法》规定，各个地方也要根据上位法的规定修订自己的湿地保护条例，这样形成更好的对湿地保护的局面。”

今年6月1日开始实施的《湿地保护法》织密了湿地保护的制度网络。相比过去的湿地保护条例，《湿地保护法》让湿地保护管理有了更为强大的法律后盾。

皋龙：“像填埋占用湿地的情况，以前是发现这种情况必须要层层上报，没有一个具体的处罚。但是现在比如《湿地保护法》第五十四条规定了，违反本法规定开垦填埋自然湿地的，要求限期修复湿地，或者采取其他补救措施，没收违法所得，并且处以一定金额的罚款。对这个行为我们会当场拿着法条向当事人进行宣讲，这样更有说服力。”

对于擅自占用国家重要湿地，湿地保护法规定：按照破坏湿地面积，处每平方米一千元以上一万元以下罚款。处罚力度也比之前要更加严厉。

张明祥：“详细梳理每个省对湿地处罚的力度和范围，处罚最轻的一个省，每平米3块钱到30块钱，应该说这种处罚力度对一些占用湿地行为起不到很好的震慑作用和处罚作用。《湿地保护法》在这种情况下加重了处罚力度，如果破坏国家重要湿地每平米的处罚力度从一千到一万，折算成亩，每亩从66.6万到666万，其实处罚重的原因就是不但考虑了湿地的资源价值，同时也考虑它的生态价值。”

无论是以“湿地银行”为媒介进行的湿地“占补平衡”指标交易，还是以提高处罚标准织密湿地保护的制度网络，本质上其实都是从整个生态系统而非单一资源角度出发的生态补偿，这也正是落实《湿地保护法》关于建立湿地生态保护补偿制度的具体措施。《湿地保护法》确立了湿地保护的管理体制，构建了湿地保护的制度体系，填补了我国生态系统立法空白。

鲍达明：“制定《湿地保护法》，执行《湿地保护法》，是贯彻落实习近平生态文明思想的具体行动，也是加强湿地保护修复的根本保障。从有了《湿地保护法》开始，中国的湿地保护就步入了有序发展、健康发展的新阶段，贡献了中国在湿地保护领域的中国方案和中国智慧。” 

党的二十大报告指出，要“提升生态系统多样性、稳定性、持续性”“推行草原森林河流湖泊湿地休养生息”。为全面贯彻实施《湿地保护法》，推进湿地保护高质量发展，近日印发的《全国湿地保护规划（2022—2030年）》明确了我国湿地保护的总体要求、空间布局和重点任务，提出到2025年，全国湿地保有量总体稳定，湿地保护率达到55%，到2030年，湿地保护高质量发展新格局初步建立，湿地生态系统功能和生物多样性明显改善，湿地生态系统综合服务功能增强、固碳能力得到提高，湿地保护法治化水平持续提升，使我国成为全球湿地保护修复的重要参与者、贡献者和引领者。