详解储备肉制度40年：经历几次投放？肉存了多久？

　　节前冻猪肉的密集投放显示了国家保供稳价的决心，也将中央储备肉制度，这个自改革开放以来国家实施宏观调控的重要手段，推向了前台。

　　在刚过去的国庆长假期间，我国生猪价格基本平稳，全国瘦肉型生猪的出栏均价在27元/公斤平稳振荡。这背后最直接的原因在于，9月19日、9月26日、9月29日，华商储备商品管理中心三次出手，通过竞价交易的方式，累计向市场投放3万吨冻猪肉。

　　受非洲猪瘟等多重因素影响，国内生猪产能下滑冲击了整个养猪业，而国民猪肉主导型的消费习惯并没有发生变化，供需失衡引发了猪价强烈反弹。今年3月以来，我国猪肉价格持续上涨，屡创历史新高。

　　为稳定猪肉价格，保障重大节假日肉类供应，最有效的举措莫过于连续向市场投放中央储备冻猪肉。

　　由此，节前冻猪肉的密集投放显示了国家保供稳价的决心，也将中央储备肉制度，这个自改革开放以来国家实施宏观调控的重要手段，推向了前台。

　　中央储备肉制度的建立

　　1979年，针对我国幅员辽阔、自然灾害频繁的实际问题，国家开始建立储备肉制度。到了上世纪80年代中期，中央开始改革和完善储备肉制度，这一制度逐步成为实施宏观调控的重要手段。

　　储备肉体系分为中央储备肉和地方储备肉，前者的功能定位主要是应急保供，兼具市场调控；后者的功能定位，主要是局部应急和保证重大节日、活动市场供应。

　　为什么要建立储备肉制度呢？

　　2007年发布的《中央储备肉管理办法》明确指出，储备肉是国家用于应对重大自然灾害、公共卫生事件、动物疫情或者其他突发事件引发市场异常波动和市场调控而储备的肉类产品。

　　2013年第4期《肉类工业》刊发了署名商务部市场运行和消费促进司贾尧苏的研究文章《我国猪肉储备制度概况、存在问题及有关对策建议》（下称《概况、问题及建议》），称重要商品储备是政府保障人民群众基本生活需要和经济建设顺利进行、平抑物价、稳定市场、应对自然灾害和突发事件的物质基础，是商品流通宏观调控最为直接有效的手段之一。

　　此外，中央储备肉通过提高对肉类品质的管理，促进了养殖业产业结构的调整，推动了集约化生产进程，使养殖业规模化有了长足的进步，推进了肉类产供销一体化进程。

　　在出入库制度中，储备肉分为活体储备和冻肉储备。

　　中信建投期货养殖产业研究员魏鑫对第一财经记者表示，活猪和冻肉并不是一直养着或冻着，而是不停地流动更换，以保证肉质新鲜，居民吃到的肉最长只冻了约4个月。活畜原则上每年储备3轮，每轮储存4个月左右，根据育肥情况适时轮换。动用储备生猪的出场结算价格，原则上按基地场所在地平均饲养成本确定。冻猪肉原则上每年储备3轮，每4个月就会完成一次轮换。冻牛肉、冻羊肉原则上不轮换，每轮储存8个月左右。

　　此外，国家还对承储企业实行资质审查认定和动态管理制度，建立储备生猪监测系统，对承储企业的基本情况、储备生猪动态管理信息进行管理监控。承储企业在栏生猪储备结构，须达到30公斤以上生猪占50%以上，60公斤以上生猪占40%以上，85公斤以上生猪占10%以上。

　　《概况、问题及建议》称，多年的实践证明，活体储备与冻肉储备相结合的方式，基本符合我国国情。冻肉储备能够较明显的发挥“蓄水池”的余缺调剂作用，善于解决短期供需矛盾；活体储备则起到了引导和稳定生产的作用，特别是由于活体储备主要安排在大型、规模化养殖基地场，区域示范带动效应明显，价高时缓解了生猪集中上市的矛盾，价低时避免了养殖户过度淘汰后备种群，是引导生产长期趋向合理的有益政策工具。

　　储备肉经历过几次投放？

　　由于储备肉的定位，其投放一般涉及两种情况：一是在发生自然灾害、重大疫情、重大卫生或公共安全等突发事件后，国家有关部门为保障人民群众基本生活需要，向有关地区定向投放储备肉。在这种情况下，投放价格一般由财政部驻当地监察专员办事处按当地价格核定或按有关调控部门商定的方式确定价格。投放数量根据突发事件实际确定。

　　二是猪肉市场价格出现大幅波动，有关部门为维护市场稳定，投放储备肉。在这种情况下，投放价格按照市场价格确定，采用公开竞价方式进行。

　　本次中央储备肉连续三轮投放，就是属于第二种情况。

　　魏鑫认为，从市场规模来看，由于本次中央储备肉的收储量不大，更多的是对养殖户心理层面的影响，主要起到稳定市场的作用。1万吨的冻猪肉相当于12万头生猪，仅是几家大型屠宰场一天的屠宰量，对猪价的影响有限。而且储备肉价格实行市场调节价，不是高于市场价格的政府定价。

　　布瑞克·农产品集购网研究总监林国发对第一财经记者表示，国家曾多次启动猪肉收储及拍卖，一般在猪价严重亏损且市场恐慌时抛售，缓解猪价进一步下跌导致的产业恐慌过度去产能。

　　最近的一次发生在2015~2016年。2015年3月，国家启动冻猪肉收储，猪价逐步企稳，市场恐慌性抛售情况减轻。2016年猪价高位时，国家启动猪肉拍卖，有效降低了市场对后期预期，养殖户压栏意愿下降，出栏增加，进而增加市场猪肉供应。

　　此外，1998年，松花江和长江流域发生特大洪涝灾害，在洪灾初期，国家及时安排黑龙江和湖南岳阳紧急收购受灾群众手中的生猪，缓解了受灾群众的“卖猪难”；洪灾中后期，国家紧急安排出库冻猪肉投放灾区市场，保证受灾群众和抗洪抢险部队的肉食供应。

　　2003年“非典”时期，河北、山西、上海、青海等地区市场出现肉食供求紧张，国家紧急调用2150吨储备肉出库，对平抑市场、安定民心起到了重要作用。

　　2005年夏天，针对南方洪灾期间湖南、广西部分灾区市场上出现猪肉供应紧张、价格上涨过快的情况，国家及时组织调用储备肉投放市场，维护了灾区市场稳定，保障了防汛抗洪和救援工作的顺利进行。

　　2007年，猪肉价格出现暴涨行情，国家先后组织投放4万余吨的中央储备肉，有效保障了市场供应，维护价格稳定。

　　2008年，四川汶川特大地震发生后，有关部门分批向灾区调运了3223吨中央储备肉，保障了灾区群众及救灾部队的基本生活需要。

　　2009年，猪肉价格持续低，国家紧急收储中央储备肉10万余吨，缓解了养殖户压力。

　　2010年初，受口蹄疫疫情影响，一些地区出现生猪提前、集中出栏的现象，生猪供给激增。当年4月起，为了稳定生猪生产，国家先后启动了五批冻猪肉收储计划。到了当年第四季度，生猪价格迅速回升，商务部会同财政部等有关单位向全国市场投放中央储备冻猪肉，平抑了价格波动，保障了市场供应。

　　从美日经验看我国冻猪肉商业储备发展

　　多年来，猪肉储备制度在应对突发事件、维护市场稳定方面发挥了不可替代的作用，但同时也要看到，储备肉制度中仍存在一些亟待完善、解决的问题。

　　先来看国外发达国家的冻肉储备制度是如何运行的。

　　目前，日本是唯一一个建有猪肉储备机制的发达国家。日本的猪肉调控机制主要包括三种政策工具：政府收购与抛售制度、政府指导下的猪肉回购及冷冻储藏补贴制度、对生产者的直接补贴制度。

　　日本农林水产省制定猪肉的上限和下限价格，并每年调整。当国内供求关系发生急剧变化时，就会执行第一种政策工具。当猪肉的市场价格超过上限价格时，政府就会抛售库存，或者减免进口税以增加进口，以此增加市场供给、平抑价格；在市场价格低于下限价格时，政府就从批发市场收购猪肉增加库存，以此减少供给、提高价格。

　　第二种政策工具是第一种的延伸，即在猪肉供求失衡、猪肉价格低于下限价格的情况下，政府为了减少收购和冷冻储藏猪肉的成本，指导生猪生产者团体、猪肉加工行业协会等组织自主冷藏保存猪肉，减少投放市场的猪肉数量，保持猪肉实际价格稳定在预期价格区间内。同时，政府会对冷藏保存猪肉的成本和相关损失进行补贴。

　　《概况、问题及建议》评价称，日本的回购冷藏补贴制度，是通过行业协会等专业组织指导企业进行事实上的商业储备，这种储备方式减少了政府干预市场的行政色彩，并且可以通过这种方式向业内传递更加明确的调控信号，指导其合理安排来年的生产，避免盲目增产导致的市场波动。

　　美国则建立了以市场调节手段为主、行政管理手段为辅的畜牧业风险管理体系，以保证生猪养殖业供给与需求的稳定。这一体系主要包括政府财政支持手段、风险保险制度、开展期货期权交易。

　　具体来说，第一种，美国农业部下设农场服务局，该局每年用于对受灾农场主的救助资金达数十亿美元，帮助农场主抵御灾情，平抑市场价格；第二种，为了灵活应对价格变化的风险，将收入损失减低到最小，保障国内畜牧业持续稳定发展，美国建立了畜牧业风险保护保险制度，承保市场价格变化导致的收入风险；第三种，美国芝加哥商业交易所自1966年开始生猪期货交易，后又上市了瘦猪肉期货期权，由于美国畜牧业生产标准化程度较高，期货期权交易有发现价格、规避风险的作用。

　　再回到国内的储备肉制度，相较于国内猪肉规模，猪肉储备的量占比有限。这背后有猪肉保质期短、储存保管费高等现实问题，如果政府储备规模设计过大，则国家财政负担大，财政效率不高。为缓解这一矛盾，就需要创新猪肉储备方式。

　　林国发建议，探索建立政府储备与商业储备相结合、专业储备与社会储备相结合的猪肉储备新方式。

　　从国外猪肉储备的经验来看，企业商业储备规模一般都远远大于政府储备。将商业储备作为国家储备的补充，一方面能够减轻国家财政的压力；另一方面，通过优惠政策的拉动，能够刺激企业的发展，增强企业根据市场价格信号自发调节生产的能力。鼓励和引导大型肉食加工企业利用现有冷库和购销渠道建立周转性储备，在生猪价格过低时，适当增加企业猪肉库存，在价格上涨时，加大猪肉产品市场投放量。同时，政府为收储企业提供无息贷款或者低息贷款。

　　猪肉的进出口贸易，也能够起到调剂余缺，改善国内供需状况的作用。针对我国生猪市场运行规律，应合理安排进口节奏，掌握好进口数量，增加有效供给，改变养殖户、生猪加工企业和消费者预期，平抑市场价格。与此同时，也要善加利用进出口检验检疫等技术手段，避免盲目增加进口短时间内对国内市场造成过大冲击。此外，还应进一步加大对非法走私的打击力度，确保猪肉市场平稳有序运行。