民主法治30年：中国立法转向攻坚克难期

　　编者按：站在改革开放30年这一时间节点，回望中国的民主法治，进步令人欣喜。

　　反思“文革”，快速起步，我们在民主法治的征程中步履坚定，目标清晰，成果丰硕。有法可依，有法必依，执法必严，违法必究；坚定不移发展社会主义民主政治……这些，早已成为执政党和中国人民的坚定选择和生动实践。

　　民主法治，三十而立。人民日报民主政治周刊将连续两期推出“民主法治这30年”特别报道。对民主法治的未来，我们更有信心。

　　立法大事记

　　1. 1978年12月，十一届三中全会公报提出：为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化。

　　2. 1982年12月，五届全国人大五次会议通过《中华人民共和国宪法》，对我国立法体制进行了重大改革，确立了统一而又分层次的立法体制。

1982年五届全国人大五次会议上，全国人大代表投票表决宪法。据新华社

　　3. 1989年4月七届全国人大二次会议通过的《全国人民代表大会议事规则》，规定法律草案可以公布征求意见。截至2008年10月，我国先后共公布过2部宪法草案和19部法律草案公开征求意见。

　　4. 1993年，宪法修正案明确规定我国要建立社会主义市场经济体制。

　　5. 1997年，党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。1999年，该基本方略写进宪法。

　　6. 2000年3月，九届全国人大三次会议审议通过了《中华人民共和国立法法》。这是我国第一部全面规范立法活动的基本法律。

　　7. 2004年3月，宪法修正案通过，“国家尊重和保障人权”写进宪法。

　　8. 2004年5月，全国人大常委会法制工作委员会增设了法规备案审查室，负责对报送全国人大常委会备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、最高法院和最高检察院的司法解释的初步审查工作。2007年2月，该工作委员会增设立法规划室。

　　9. 2005年9月27日，全国人大举行个税起征点听证会，这是最高立法机关首次立法听证会。

2005年9月27日，全国人大历史上第一次立法听证会。据新华社

　　10. 2008年3月8日，十一届全国人大常委会委员长吴邦国在工作报告中宣布：中国特色社会主义法律体系已经基本形成。 （裴智勇整理）

2007年3月16日，物权法表决通过。据新华社

2008年10月28日，企业国有资产法表决通过。据新华社

　　从改革开放30年看中国特色社会主义法律体系基本形成——

　　中国立法转向攻坚克难期

　　从改革开放之初的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，到上个世纪80年代的“社会主义市场经济法律体系”，再到20世纪末的“中国特色社会主义法律体系”，这些词语的转换，见证了依法治国的坚实步伐。

　　30年，我们走出了一条不同寻常的中国特色之路。

　　从无法可依到有法可依

　　1949年以来的中国社会主义法制建设，有着许多成功的经验。“文化大革命”的十年动乱，则给中国法制发展留下了惨痛的教训。

　　我国法律体系的形成过程，是与中国社会发展尤其是改革开放的发展进程相呼应乃至基本同步的。

　　1978年12月13日，邓小平在中共中央工作会议闭幕会上发表了“解放思想，实事求是，团结一致向前看”的讲话。旗帜鲜明地指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的就叫做‘违法’，领导人的话改变了，法也跟着改变。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律……”

　　1978年12月18日至22日，中共十一届三中全会在北京召开。

　　三中全会公报将民主法治建设提到崭新的高度：为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超越法律之上的特权。

　　十一届三中全会以来，我国的民主法治建设，迎来了春天。

　　1979年6月18日至7月1日，五届全国人大二次会议在北京举行。大会对1978年宪法进行了第一次修改。大会创纪录地一次审议、通过了7部重要的法律，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、地方各级人大和地方各级政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法和中外合资经营企业法7部法律，开启了中国社会主义法制恢复和健全之门。新中国法制奠基人彭真领导了这7部法律的制定工作。

　　邓小平同志说：“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊！”

　　1980年，全国人大又对1978年宪法进行了第二次修改，取消了宪法中关于公民有运用“四大”权利的规定，表明国家重视建立法律秩序和民主程序的决心。

　　此后的每届每次全国人大会议、每届每次全国人大常委会会议，都把立法当作重要或主要内容。

　　从注重数量到提高质量

　　改革的成果需要法律巩固，改革的深入需要法治保障。

　　1997年，中共十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，我国立法进入了快车道，立法成就有目共睹。

　　据统计，从十一届三中全会后的1979年五届全国人大起至2008年2月底止，全国人大及其常委会共制定了现行有效的法律229件；国务院共制定了现行有效的行政法规600余件；地方人大及其常委会共制定了现行有效的地方性法规7000余件；民族自治地方人大共制定了现行有效的自治条例和单行条例600余件；5个经济特区共制定了现行有效的法规200余件。

　　九届全国人大常委会组成伊始，就明确提出在本届任期内初步形成中国特色社会主义法律体系的目标。

　　这一届人大将立法视野拓展到全面架构社会主义法律体系。合同法、证券法、信托法等一批适应社会主义市场经济迫切需要的法律相继出台；行政复议法、关于修改村民委员会组织法的决定等推进民主法制建设的法律和有关法律问题的决定颁布实施；专利法、著作权法、商标法等与世贸组织规则相衔接的法律得以修改……

　　2003年3月10日，时任全国人大常委会委员长李鹏宣布：以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。

　　十届全国人大从一开始就明确提出任期内“以基本形成中国特色社会主义法律体系为目标、以提高立法质量为重点”的立法工作思路，并以此指导立法工作。

　　十届全国人大及其常委会在5年中，相继完成一批重要立法项目：监督法从酝酿到出台跨越五届人大、历经20年；反垄断法磨砺13年；物权法孕育14年，先后8次审议；企业国有资产法2008年10月出台……中国立法史上一些著名的法律“难产儿”纷纷降生，成为独特的立法景观。

　　北京，人民大会堂。2008年3月8日，十一届全国人大常委会委员长吴邦国面对近3000名全国人大代表说：“以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由7个法律部门、3个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依，为依法治国、建设社会主义法治国家、实现国家长治久安提供了有力的法制保障。”

　　从基本形成到走向完善

　　中共十七大报告指出，改革开放以来我们取得一切成绩和进步的根本原因就在于开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系。

　　回顾30年法治建设的历史，我们可以看到这条道路不是照抄或者照搬西方哪一个国家的，而是由我国改革发展的实际需要所决定的。

　　中国的法律体系，既与人类政治文明发展的普遍性原则相一致，又与中国社会主义初级阶段的基本国情相适应，与社会主义的根本任务相协调，具有鲜明的中国特色。这一法律体系的本质是以人为本，反映人民的共同意志，保障人民的根本利益。这一法律体系与国家经济发展和社会进步相适应，为国家的科学发展、和谐发展、和平发展提供法律保障。

　　需要清醒地看到，我国现行法律体系，显然有许多方面还存在缺陷。在一些方面还存在无法可依的情形。比如，完善社会主义市场经济体制迫切需要的侵权责任法、社会保险法、社会救济法，以及进一步转变政府职能所需要的行政收费法、行政强制法、行政程序法、政务信息公开法等，都还没有制定出来。随着社会进步和科技发展，一些新领域如与网络有关的一系列法律规范，在法律层面还存在空白。与此同时，由于人权原则入宪以及人民民主的不断扩大，一些基本法律也需要进行修改补充，比如刑事诉讼法、行政诉讼法、国家赔偿法等，都陆续暴露出不少缺陷和不足，亟须进行完善。

　　归纳起来今后需要完善立法的基本方面是：保障公民基本权利和自由方面的立法还需要加快步伐；社会主义经济活动的立法需要进一步衔接；民事活动的立法需要进一步完善。

　　从这个意义上讲，将现阶段的法律体系定位于“基本形成”，是科学的和实事求是的。从这一阶段到“完善”阶段，尚需跨越“全面形成”阶段和“比较完善”阶段。

　　与“有法比没法好”、强调立法速度的“前立法时代”相比，中国立法已转向攻克立法难题、深度构建现代法制的“后立法时代”。

　　我们将目光投向更远的2010年和2020年。2010年，我国将如期形成中国特色社会主义法律体系：法律门类齐全；法律部门内部的法律规范齐备；法律体系内部不同的法律门类之间、不同法律规范之间、不同层次法律规范之间，逻辑严谨、结构合理、和谐统一。

　　全国人大常委会委员、全国人大常委会法工委国家法室主任陈斯喜说，在2010年以后，法律编纂工作将提上议事日程。分批出台的单项法律将整合，编纂形成若干个综合性法典。（毛 磊）

　　科学民主立法十大看点

　　今年是改革开放30年，也是人民代表大会制度以及立法工作得到恢复30年，科学民主立法取得了举世瞩目成就。本文从中撷取10个事件，以作见证。

　　1 法律草案向社会公布

　　2008年4月15日，十一届全国人大常委会第二次委员长会议决定，今后法律草案一般都向社会公布。

　　法律草案公开征求公众意见，早在上世纪50年代和80年代初已有实践。1989年4月七届人大二次会议通过的《全国人民代表大会议事规则》，对草案公布有了规定。2000年3月颁布实施的立法法，作了进一步规定。截至2008年6月，我国先后共公布过2部宪法草案和16部法律草案进行公开征求意见，都收到了很好效果。

　　2 增设立法规划室

　　2007年2月，全国人大常委会法制工作委员会增设了立法规划室，负责全国人大常委会五年立法规划和年度立法计划的初步编制工作。这是全国人大常委会为增强立法科学性所采取的一个重要措施。

　　3 全国人大首次举行立法听证会

　　2005年9月27日，全国人大法律委员会、财经委员会和全国人大常委会法制工作委员会联合举行第一次立法听证会，就《个人所得税法（修正案草案）》有关工薪所得减除费用标准（俗称“起征点”）举行听证会。

　　4 增设法规备案审查室

　　2004年5月，全国人大常委会法制工作委员会增设了法规备案审查室，负责对报送全国人大常委会备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、最高法院和最高检察院的司法解释的初步审查工作。这是全国人大常委会为维护法制统一所采取的一个重要措施。

　　5 颁布实施立法法

　　2000年3月，九届全国人大三次会议审议通过了《中华人民共和国立法法》。这是我国第一部全面规范立法活动的基本法律。

　　立法法进一步明确了立法应当遵循的基本原则、各立法主体的权限范围、立法的基本程序、立法解释等。

　　6 法律案实行三审制

　　1998年4月，时任全国人大常委会委员长李鹏在九届全国人大常委会第二次会议上的讲话中，通报了委员长会议关于“今后审议法律草案一般要实行三审制”的意见。之后，全国人大常委会审议法律一般实行三审制。

　　2000年通过的立法法对三审制作了明确规定。

　　7 法律委统一审议法律案

　　1982年9月，五届全国人大五次会议通过的《全国人大组织法》规定：“法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案；其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。”2000年通过的立法法，把统一审议这一做法扩大适用于行政法规、地方性法规、规章的制定。

　　8 统一而又分层次的立法体制

　　1982年12月，五届全国人大五次会议通过《中华人民共和国宪法》，总结建国以来立法工作经验，确立了统一而又分层次的立法体制。这既是我国为加强立法，推进社会主义法制建设所采取的一个重大举措，也是政治体制改革的一个重大举措。

　　2000年制定的立法法对我国的立法体制作了全面规定和进一步完善。

　　9 改革完善法律解释制度

　　1981年6月，五届全国人大常委会通过了《关于加强法律解释工作的决议》，对法律解释制度进行了重大改革，使之更加完善。2000年3月颁布实施的立法法，对全国人大常委会解释法律的范围和程序作了明确规定。2006年8月颁布实施的监督法，明确规定“两高”的解释应当报全国人大常委会备案。

　　10 法制委员会设立

　　1979年2月，五届全国人大常委会第六次会议决定成立全国人大常委会法制委员会，任命彭真为主任，胡乔木等10人为副主任，委员80名。1982年宪法规定，设立全国人大法律委员会。据此，1983年9月六届全国人大常委会第二次会议决定将法制委员会改为法制工作委员会，作为常委会工作机构。（陈斯喜）

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