中国土地“重婚”民告官诉讼剧增 考验依法行政

　　新闻快读

　　一个地块还未与原使用者“离婚”，就匆匆忙忙地让它与另外一个使用者“结婚”，导致这块土地“重婚”。罗蒙集团近日以这个理由将南京市国土局告上了法庭。

　　据悉，目前，全国各级法院行政庭所接到的类似案件逐年剧增。专家认为，我国土地管理方面的法律法规还是比较完善的，关键看在执行的时候如何把握依法行政和地方利益之间最佳的平衡点。

　　涉及土地出让行政诉讼的两种情况

　　□一种是完全没有履行土地收回程序而直接出让土地

　　□一种是履行了程序但不符合法律规定收回前置条件

　　记者今日从江苏省南京市玄武区人民法院获悉，10月18日，国内知名民营企业———罗蒙集团一纸诉状将南京市国土资源管理局告上了法庭。原因是，南京市国土局未经罗蒙集团同意，便将其旗下的宁波罗蒙制衣有限公司一处位于南京商业繁华区的营业房产，出让给他人并列入拆迁范围。“罗蒙”认为，国土局在尚未收回其土地使用权的情况下，将同一地块出让给别人，涉嫌“一地两嫁”，违反土地管理法。

　　记者在基层法院和信访部门调查了解到，近年来，由于“一地两嫁”引发的行政诉讼和涉法信访案正逐年大幅增加，已经成为法院和信访部门受理案件的“大头”。

　　有专家认为，各地地价一路飚升，而在土地出让过程中又面临利益再分配，如果政府在依法行政过程中稍有不慎，就很容易引发矛盾和纠纷，因此此类案件的增加考验着政府依法行政的能力。

　　黄金商业地之争

　　“新街口商业步行街”是南京市最为繁华的商业街之一，也是各商家的必争之地。七年之前，宁波罗蒙制衣有限公司在此地购买了一处商业用房，面积为970平方米。

　　“这是由南京振宏民防开发有限公司开发的商品房，土地使用年限为2000年至2049年，当时房价就高达每平方米1.2万元。近几年随着南京市区房价的一路飚升，我们这处房产也大幅增值。三年前，就曾经有人愿意出资一亿元购买，但离我们的心理价位还有差距。”罗蒙集团督审部主任吴柱平说。

　　然而，就是这么一处刚刚投付使用尚不足八年的房产竟然又要面临拆迁。今年7月15日，宁波罗蒙制衣有限公司接到南京白下房地产拆迁有限公司的通知，他们的房产已被列入拆迁范围。拆迁公司提供的评估价仅为3000多万元。

　　“这简直是个晴天霹雳，此前我们没有接到任何国土部门和房管部门的相关收回土地和拆迁的告知。后来经了解，这里的地块早被出让给了江苏苏宁置业公司搞商业开发了……”吴柱平说。

　　记者调查了解到，早在2006年11月，南京市国土局就挂出了出让公告，将此地块挂牌出让。2007年1月，江苏苏宁置业公司仅出资1000万元就受让这一面积为1.27万平方米的黄金商业地。

　　南京市国土局认为，出让这一地块是为了实施旧城改造的需要，符合公共利益。其中土地出让和建设用地的批准行为是根据城市规划要求，经南京市政府批准的，符合建设用地审批程序。南京市规划局给苏宁置业公司颁发了《建设用地规划许可证》，南京市国土局颁发了《建设用地批准书》，南京市房管局则颁发了《拆迁许可证》。

　　此后由于未进入实质性的拆迁程序，此拆迁许可证被三次延期。直至近日，拆迁公司才将有关拆迁事务通知地块所涉及单位。

　　据了解，除了罗蒙公司外，这一地块的拆迁还涉及马钢南京办事处和通灵珠宝行等四家单位。这些被拆迁单位告诉记者，他们在接到拆迁通知之前，也未接到国土部门有关收回土地的决定书和告知书。

　　“其实，这个案子中最关键的问题是，国土部门在还未收回原使用者的土地使用权的情况下，直接把土地出让给别人，这违反法定程序。”此案代理律师袁裕来说。

　　他把这个案子比成了土地“重婚”，他说，“在国土部门主导下，这一地块还未与原使用者‘离婚’，就匆匆忙忙地让它与另外一个使用者‘结婚’，这就是土地‘重婚’。”

　　就此案，记者走访了南京市国土资源局土地利用处、政策法规处等相关部门，这些部门对“一地两嫁”的程序问题均表示不便透露。

　　记者注意到，根据我国土地管理法和国务院《全面推进依法行政实施纲要》的有关规定，国土部门作出收回土地使用权之前，应该听取原使用者的意见，如果涉及重大利益的，还应该举行听证会；作出决定后，应该作出《收回国有土地使用权决定书》，并送达当事人。

　　“一地两嫁”民告官

　　“这类案件在司法实践中比较普遍，在近几年的旧城改造、房屋拆迁过程中，由于程序不到位或存在程序上的瑕疵，老百姓很容易就抓住‘一地两嫁’这个问题。”一位资深法官说。

　　据悉，目前，全国各级法院行政庭和政府信访部门，所接到的涉及房屋拆迁和土地出让的行政案和信访案逐年剧增，其中大部分案件涉及“一地两嫁”这个关键的程序问题。

　　“在土地出让中，有两种情况下会出现‘一地两嫁’的问题。”浙江大学行政法学教授章剑生说，一种是完全没履行土地收回程序而直接出让土地；另一种是履行了土地收回程序，但因不符合土地管理法和其他相关法律规定的收回前置条件，导致收回程序名存实亡，这种情况往往要等到老百姓提起行政诉讼后才会被发现和纠正。

　　那么，到底是什么原因使得这类案件逐年剧增呢？

　　“这类案子主要集中在旧城改造中，在旧城改造中，又主要集中在商业拆迁中。”一位资深法官说。

　　据悉，我国土地管理法明确规定了允许收回国有土地使用权的五种情况，但商业拆迁不包含在内。

　　“既然商业拆迁不符合土地管理法规定的国有土地使用权收回条件，一些地方干脆不履行国有土地使用权收回程序，而直接把土地出让给开发商，导致民告官诉讼的出现；还有一些地方就将之改头换面，想尽办法让它与公共利益相挂钩，最终来实现商业拆迁的目的。这种情况也往往因为程序上存在难以掩饰的瑕疵，最终极有可能引发无穷无尽的行政诉讼。”章剑生说。

　　依法行政受考验

　　“出让在先，拆迁在后，这在我们行业里叫‘生地出让’，这种出让方式对我们开发商来讲，存在很多不确定因素，最主要的问题就来自土地出让中程序问题引发的行政诉讼，最后导致项目无限制拖延。”南京一位知名房地产开发商告诉记者，他也希望政府能把这些“麻烦事”解决在出让之前。

　　据了解，全国很多地方政府为此专门成立了土地储备机构，来解决这个问题。今年8月21日，湖南省长沙市政府正式提出了土地出让建立“熟地”交易制度，其根本原则是“严禁未完成拆迁安置补偿的土地供应市场”。

　　“其实，早在上世纪末，杭州、上海等地就开始实施土地储备的方法，这种方法的确能在一定程度上解决‘一地两嫁’的矛盾，但这终归不能治标又治本。因为我们有关土地管理的上位法中没有土地储备的规定，因此土地储备的做法只能算各地的‘土办法’，而且一旦出现纠纷更是麻烦一大堆。”章剑生一语道破天机。

　　记者了解到，近几年来，长三角地区的经济飞速发展，土地增值幅度大，但不可否认，因土地问题带来的矛盾和纠纷接踵而来，很大程度上影响社会的和谐稳定。

　　“今后如何逐步消除这些不稳定因素，很大程度上考验着地方政府依法行政的能力。”章剑生认为，“我国土地管理方面的法律法规还是比较完善的，关键看在执行的时候如何把握依法行政和地方利益之间最佳的平衡点。”

　　据悉，在状告南京市国土局的同时，罗蒙还一并把南京市房管局、南京市规划局告上了法庭。(记者 丁国锋 余东明）

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