仍有地方做手脚 审计署解读为何审计土地出让金

　　审计署昨天发布了对北京、天津、上海等11个城市及其所辖28个县(市、区)2004至2006年3年度国有土地使用权出让金征收、管理、使用的审计调查结果。审计结果显示，11城市不同程度地存在欠征、减免和违规管理使用出让金等问题，违规使用出让金达83.73亿元。

　　值得注意的是，审计署针对“土地储备贷款发放和使用中存在的问题”建议，金融监管部门和金融机构应加强土地储备贷款管理，控制贷款风险。

　　受经济利益驱动 一些地方仍在做手脚

　　“卖地”获得的土地出让金是一些政府经营城市的主要收益。而这些动辄以“亿”元为单位的巨资，近年来也被中央政府要求作为保障中低收入群体住房的主要资金。

　　今天，审计署农业与资源环保审计司副司长翟挨才在接受本报记者采访时说，从11个城市审计的情况看，土地利用过程中主要有这几类问题：有的地方政府将应通过招标拍卖挂牌出让的土地违规协议出让，为用地单位减免或变相减免出让金等；一些地方或用地单位“以租代征”农民集体土地，擅自将农用地转为城市建设用地；有的开发商拖欠大量出让金，政府却违规向其发放土地使用证。

　　翟挨才认为，产生这些问题的主要原因是经济利益驱动。部分地方政府只考虑加快建设和发展速度，以多种土地优惠作为招商引资的条件，而这些优惠行为最终主要体现在供地方式和供地价格两方面。当然也不排除少数人徇私舞弊、谋取私利的情况。

　　减免土地出让金有可能为开发商屯地提供便利

　　审计公告称，有90％以上的土地出让金的征收情况较好，但有的地方为了引来和留住项目而减免征收或欠收土地出让金，甚至违规给拖欠出让金的用地单位发放土地使用证。

　　翟挨才说，近年来，一些地方在土地出让金上做手脚，虽然与用地单位签订出让合同，但其后又以政府办公会议等形式，研究决定减免出让金；有的地方采取先征收、然后再以某种理由向用地单位返还出让金或给予其他资金补助等形式变相减免出让金。

　　审计署认为，地方政府的这种行为会造成两个后果，一是造成开发商只用少量资金就取得了大片土地的控制权，给开发商囤积土地提供了便利条件，不利于政府对土地市场的调控。

　　再就是增加了银行和政府的风险。开发商往往用土地使用证作抵押向银行大量贷款进行开发，而后待房屋销售后回收资金再上缴出让金和归还银行贷款，有的甚至继续拖欠，将销售回款再用来取得另外土地的使用权，如此循环反复，金融风险由银行承担，项目能否建成的风险和收不到出让金的风险则由政府承担。

　　政府“土地换项目”背后潜伏巨大风险

　　审计公告专门把“土地换项目”作为违规问题提出，翟挨才解释说，“土地换项目”是指有的地方政府为加快城市基础设施和其他一些公共设施建设，以向开发商提供一定面积土地且往往是经营性土地的使用权为条件，向企业换取工程。

　　简单讲，就是政府为建造一个或几个工程项目，给企业一块地用于经营性开发，作为回报，企业为政府完成某些工程项目建设，如有的地方用土地换取道路，有的用土地换取防洪堤，还有的地方采用这种方式换取政府办公楼。

　　翟挨才说，“以土地换项目”表面看能够起到加快局部地区基础设施建设的作用，但其弊端很大。首先，政府“以土地换项目”时，往往规避招拍挂出让土地使用权的规定而将经营性土地直接协议出让，或通过虚假招拍挂的方式出让经营性土地，以符合双方事先约定的条件，这不利于建立和规范正常的土地市场秩序。

　　其次，“以土地换项目”的出让土地价格往往明显低于市场价格，会造成国有土地收益流失。再有，由于换给开发商的土地未缴纳出让金而直接换成了工程项目，也造成了这部分应缴纳出让金的体外循环和固定资产投资脱离计划控制。

　　农村土地“以租代征”将损害农民长期利益

　　审计公告专门提出了农村土地使用中的“以租代征”问题，翟挨才解释说，按照土地管理法的有关规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但近年来“以租代征”问题在各地比较突出。

　　翟挨才分析说，这个问题背后有几方利益的共同驱动。对企业和地方政府而言，由于近年来国家土地管理和调控的加强，企业使用国有土地的成本加大，而“以租代征”不需办理用地审批手续，可以绕过农用地转用计划指标限制和快速投入项目建设。对于农民而言，农民认为通过租地每年可以领到的租金比自己从事农业生产的收入还高，因而也支持“以租代征”。

　　但从国家层面来看，“以租代征”的危害巨大。翟挨才说，这种做法严重影响了国家土地管理秩序，使国家的土地用途管制制度和最严格的土地管理制度不能落到实处，也影响了国家“严把土地闸门”的土地调控政策的有效执行和耕地保护目标的实现。

　　另外，短期的收益实际会影响农民的长远利益和社会稳定。农民出租土地的行为不受法律保护，一旦企业破产或经营困难，农民的租金将没有保证，而已经用于非农业建设的土地短期内无法恢复耕种，会给农民生产生活造成影响，或者给当地政府形成支付压力，影响社会稳定。同时，“以租代征”还规避了缴纳新增建设用地土地有偿使用费、进行征地补偿安置、履行耕地占补平衡法定义务。 （记者 刘世昕）

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