2008年度中央预算执行和其他财政收支审计情况报告

　　国务院关于2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

　　——2009年6月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上

　　审计署审计长 刘家义

　　委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

　　我受国务院委托，向全国人大常委会报告2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

　　根据《中华人民共和国审计法》和《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，审计署对2008年度中央预算执行和其他财政收支进行了审计。审计工作坚持深入贯彻落实科学发展观，牢固树立科学审计理念，紧紧围绕保持经济平稳较快发展这条主线，切实履行审计监督职责，着力促进中央宏观经济政策的贯彻落实，着力维护国家经济安全，着力促进依法行政和规范管理，着力促进反腐倡廉建设，着力促进制度建设和创新发展，较好地发挥了审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。

　　2008年，党中央、国务院团结带领全国各族人民，沉着应对历史罕见的重大挑战和严峻考验，同心同德，顽强拼搏，保持了经济平稳较快发展和社会和谐稳定。审计结果表明，中央预算执行和其他财政收支情况总体较好，财政宏观调控和保障作用进一步增强，财政管理和改革取得新进展。

　　——国民经济平稳较快发展，中央财政收入总体保持较快增长。在国内外各种突发性困难显著增多的情况下，我国国内生产总值增长9%。受国际金融危机影响，下半年财政增幅虽然逐步回落，但全年总体保持了较快增长，2008年中央财政收入比上年增加5014.98亿元，增长17.5%。

　　——适时调整宏观经济政策，积极应对国际金融危机。党中央、国务院见事早、出手快、出拳重、措施准、工作实，适时实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，及时推出保持经济平稳较快发展的一揽子计划和一系列政策措施，有效遏制了经济增速过快下滑。

　　——迅速启动财政应急预案，全力保障抗灾救灾。面对低温雨雪冰冻以及“5?12”汶川地震等特大灾害，及时调整财政支出结构，特别是汶川地震发生后，中央财政迅速拨付抢险救灾资金384.37亿元，安排灾后恢复重建基金740亿元，压缩中央国家机关公用经费5%，节约的资金专项用于抗震救灾。

　　——优化财政支出结构，重点保障“三农”、民生、科教和环境保护等支出。与上年相比，“三农”、社会保障和就业支出分别增长37.9%和19.2%，教育、科技、环境保护等支出分别增长49%、16.4%、33%，推动了经济发展方式转变，促进了社会和谐稳定。

　　——坚持依法行政、依法理财，圆满完成各项预算任务。2008年，中央财政收入33626.93亿元，完成预算的103.4%；中央财政支出36334.93亿元，完成预算的102.5%；安排中央预算稳定调节基金192亿元；中央财政赤字1800亿元，控制在十一届全国人大一次会议批准的数额之内。

　　各部门各单位在做好各项工作的同时，认真整改去年审计查出的问题，挤占挪用的267.73亿元资金已追回或归还原资金渠道，根据审计建议完善各项制度规定158项。审计发现的116起涉嫌违法犯罪案件线索移送纪检监察和司法机关查处后，已有30人被依法逮捕、起诉或判刑，117人受到党纪政纪处分。国务院已将去年审计查出问题的纠正情况向全国人大常委会作了专题报告，审计署已向社会公告。

　　一、中央财政管理审计情况

　　重点审计了中央预算管理情况，并对税收征管和财政体制运行情况进行了审计调查。

　　（一）中央预算管理审计情况。

　　审计结果表明，十一届全国人大一次会议审查批准的中央预算与国民经济和社会发展计划得到了较好执行，中央预算的编制质量、执行效果和管理水平有了明显提高。财政部、发展改革委等部门及时组织实施积极的财政政策，快速出台贯彻实施中央关于“扩内需、保增长、调结构、惠民生”政策的一系列具体措施，迅速下达中央新增投资计划和预算，为保持经济平稳较快发展发挥了重要作用；深入推进财税体制改革和投资体制改革，继续试行中央国有资本经营预算，扩大基本支出定员定额和实物费用定额试点；不断加强财政管理和投资管理，建立预算执行情况通报和督查制度，进一步规范转移支付和投资审批程序；及时组织编制和实施汶川地震灾后恢复重建总体规划；不断优化预算和投资结构；继续推进中央部门预算公开和新增投资总体安排及具体项目公开。但中央预算管理中仍存在一些需进一步规范的问题。

　　1．财政部对以前年度按照权责发生制核算的支出净结余541.19亿元未及时清理。

　　2．财政部批复的2008年中央部门预算中，有73个部门的项目支出预算未按规定确定政府采购金额，并编制政府采购预算；76个部门项目支出中的422.56亿元政府采购预算，未按明细的采购目录列示。

　　3．2005年结余的41.27亿元预算偿债基金，至2009年3月底尚未冲销；2000至2003年收缴的药品收支结余本息合计1513.29万元，放在中央财政社会保障基金专户未安排使用。

　　4．截至2008年底，国际金融组织贷款还贷准备金余额折合人民币551.91亿元管理尚不规范，收回的国债转贷资金本息余额225.89亿元未及时缴入国库。

　　5．2008年，中央财政安排救灾类专项转移支付603.31亿元，由中央14个部门管理和分配，在财政部内部有8个业务司管理和分配。这种方式不利于救灾资金的统筹使用。

　　6．审计17个省（自治区、直辖市、计划单列市）就业再就业资金，2008年底累计结余123.71亿元。上述状况影响资金使用效益和政策实施效果。

　　7．2008年，发展改革委向可行性研究报告和初步设计尚未得到批复的“甘肃石羊河流域西营河专用输水渠工程”、未取得环境影响评价文件的“第一重型机械集团铸锻基地及大型铸锻件自主化改造项目”和资料不完备的“北方重工集团大型装备产业升级项目”等3个项目下达中央预算内投资计划5.26亿元，不符合基本建设程序和中央预算内投资补助管理办法的相关规定。

　　8．审计的140个“大型灌区续建配套和节水改造项目”2008年计划投资32.33亿元，当年投资完成率仅为14%，实际到位的资金有75%闲置；54个“采煤沉陷区治理项目”中，8个项目至2008年底投资完成率仅为25%，造成已到位资金69%计14.97亿元闲置。

　　对上述问题，财政部、发展改革委等有关部门和相关地方政府高度重视，正在按照国务院要求逐项制定整改措施。对以前年度结余的资金，正在清理，按规定安排使用；对管理不规范的资金，正在制定规范管理的办法；对按权责发生制核算的事项，正在研究完善相关制度；对不符合基本建设程序的事项，正在逐项进行清理和纠正。

　　（二）国税部门税收征管审计调查情况。

　　从审计调查16个省（自治区、直辖市）的情况看，近年来，国税部门不断推进依法治税，完善各项制度，实施科学化、精细化、信息化管理，推行“一窗式”、“一站式”服务，税收征管质量进一步提高，特别是在2008年下半年受国际金融危机影响国内经济出现下滑的情况下，努力贯彻落实中央政策措施，帮助企业度过难关，较好地完成了收入任务。但税收征管中还存在一些值得注意的问题：

　　一是62个县级国税局违规向169户企业提前征税或多征税款23.4亿元；抽查214户企业，国税部门违规将71户企业的130.92亿元税款延期征收，占这些企业当期应缴税款的54%。

　　二是抽查享受高新技术企业税收优惠的116户企业，有85户不符合条件的企业享受税收优惠36.31亿元。此外，审计调查还发现有些环保不达标的企业也享受了税收优惠。

　　三是消费税制度不够完善。烟、酒和化妆品类的消费税主要是在生产环节从价计征，一些生产企业通过关联交易等手段压低产品出厂价，造成少缴消费税。据对44户消费税应税企业测算，2007年和2008年少缴消费税116.15亿元，相当于这些企业同期实缴消费税的27%。

　　对上述问题，税务总局及各省级国税局高度重视，专门召开会议研究部署整改工作。对消费税制度不够完善和部分环保不达标企业享受税收优惠的问题，税务总局等部门按照国务院要求，正在研究完善相关政策制度。目前，违规延期征收的税款基本已征缴入库，对不具备高新技术企业资格和实际经营情况不符合高新技术企业认定条件的，已停止执行优惠政策并追缴税款，还对相关责任人进行了责任追究。

　　（三）财政体制审计调查情况。

　　从18个省（自治区、直辖市）财政状况处于中等水平的48个市及其所属108个县入手，对财政体制运行状况进行了审计调查。结果表明，分税制财政体制改革在增强中央财政宏观调控能力、完善财政转移支付体系、推动省以下财政体制改革等方面发挥了重要作用。但随着公共财政体系的逐步完善，也出现了一些需要加以研究和解决的问题。

　　一是基层政府自主调控财力较少，事权与财力不完全匹配。2007年，18个省（自治区、直辖市）县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的19.3%。从支出方面看，县级财政支出占这18个省（自治区、直辖市）财政支出总额的54.8%，却承担了73%的财政供养人口和80%以上的义务教育学生、城镇低保人员的支出。相当部分支出靠上级转移支付维持和支撑。

　　二是地区间财力不够均衡，基本公共服务供给水平差距较大。18个省（自治区、直辖市）中，按财政供养人口计算，东、中、西部的省本级2007年人均可用财力分别为16.98万元、7.3万元和10.38万元，中西部省份人均可用财力明显低于东部省份；从县级基本公共服务供给水平看，地区间差距也比较明显，如义务教育阶段生均公用图书数、千人拥有医疗技术人员数和农村低保标准前20名的县分别是后20名的5.1倍、5倍和6.8倍。

　　三是部分地方收支管理不够规范。18个省（自治区、直辖市）中，有13个省本级预算2007年少编中央专项转移支付2127.71亿元，有848.26亿元土地出让收入、国有资本经营收益等未按规定纳入预算管理；抽查的43个开发区中，财政收支未纳入其所属市本级预算管理的有31个。这种做法，既影响了预算的完整性，也不利于人大和政府的有效监管。

　　对上述问题，国务院已责成财政部研究。对体制方面的问题，财政部和有关地方政府正在研究改进和完善相关制度；对预算管理不规范的问题，相关地方政府正在陆续将土地出让收入等应纳未纳入预算管理的收入上缴国库，纳入预算管理。

　　二、中央部门预算执行审计情况

　　此次共审计55个中央部门，延伸审计285个所属单位。2008年，这55个中央部门共收到财政拨款3451.66亿元，占中央财政本级支出的26%。审计财政拨款1159.58亿元，其中：部门本级859.03亿元，占这些部门本级财政拨款总额的95%；所属单位300.55亿元，占这些部门所属单位财政拨款总额的12%。

　　从审计情况看，中央部门2008年预算执行情况总体较好。一是执行预算比较严格。有98%的财政拨款预算得到及时足额批复，财政拨款支出完成预算的97%，在中央部门公用经费预算统一削减5%的基础上，44个部门公用经费实际支出控制在预算之内。二是内部管理不断完善。7个部门建立了预算内部公开制度，大部分部门探索试行了项目绩效考评制度，有的部门扩大了财务联网集中核算范围，有的开展了所属单位领导人员经济责任审计。三是依法理财和预算观念得到加强。审计发现的违法违规问题呈下降趋势，今年预算执行审计查出的违规问题金额占审计财政拨款额的比重比去年下降了3.2个百分点；44个部门还制定和完善规章制度153项，预算管理的规范化程度不断提高。

　　这次审计发现违规问题40.5亿元，损失浪费问题4.67亿元，分别占审计财政拨款额的3.5%和0.4%。主要是：

　　（一）挤占挪用和转移财政资金14.83亿元。其中：民航局、体育总局等39个部门本级5.81亿元，质检总局、国家物资储备局等39个部门所属的117个单位9.02亿元。上述资金主要被挪用于与本项目无关的其他项目支出及弥补所属单位经费等。

　　（二）多报多领财政资金3668万元。其中：环境保护部、农业部等5个部门本级2035万元，国土资源部、广电总局等5个部门所属的7个单位1633万元。

　　（三）违规收费6.22亿元，其中知识产权局、人口计生委等11个部门本级3.37亿元，交通运输部等7个部门所属的8个单位2.85亿元；未及时上缴非税收入19.08亿元，其中林业局、新闻出版总署等13个部门本级12.54亿元，商务部、国资委等12个部门所属的55个单位6.54亿元。

　　（四）会议费和公务出国费管理不够严格。结合中央部门预算执行审计，审计署对24个中央部门的会议费和公务出国费管理使用情况进行了审计调查。结果表明，各部门认真贯彻中央关于厉行节约和进一步加强公务出国（境）管理的要求，采取有力措施精简会议和公务出国（境）团组，费用支出明显下降。2008年，24个部门会议费支出2.17亿元，比上年下降了17.8%；公务出国费支出1.91亿元，比上年下降了17.9%。但少数部门和单位会议费和公务出国费的管理不够严格，个别单位存在铺张浪费、虚列支出和套取资金等问题，个别单位还在公务出国（境）团组中擅自增加人员和出访地点、改变行程或延长境外停留时间等。

　　（五）对25个中央部门2008年决算（草案）的审计，延伸审计了112个所属单位。结果表明，这些部门的决算（草案）基本反映了年度财政财务收支状况。此次审计共查出20个部门存在少计收入、少计结余和少计资产等问题，涉及金额16.71亿元。

　　此外，由于部门工作任务确定时间往往晚于部门预算编报时间，部门工作安排与部门预算安排不能很好地衔接，导致部分部门预算年初难以细化到具体项目和单位，影响部门预算编制的准确性和完整性。如教育部、审计署等15个部门本级年初预算有103.92亿元未细化；科技部、新华社等29个部门本级动用的以前年度财政拨款结余等45.81亿元未编入部门预算。

　　对上述问题，国务院已责成有关部门采取有效措施认真整改，并完善相关制度。各部门认真贯彻落实中央关于党政机关厉行节约及开展“小金库”专项治理工作等规定积极整改，在审计过程中已纠正各类问题14.72亿元，制订了86条整改措施，12个部门成立了会议费清查小组，5个部门已对有关人员给予政纪处分。部门决算（草案）审计发现的问题，相关单位已按照审计长签署的意见在财政部批复决算前予以纠正。

　　三、重大投资项目审计情况

　　主要对金沙江溪洛渡水电站工程建设项目进行了跟踪审计，对电力建设和病险水库除险加固工程情况进行了审计调查。结果表明，近年来，发展改革委等部门和相关地方政府加强了对重大投资项目的监督管理，建设单位能够较好地执行招投标、监理等管理制度，工程建设中的重大违法违规问题明显减少，工程质量得到较好保障，取得了良好的经济和社会效益。

　　（一）金沙江溪洛渡水电站工程建设项目跟踪审计情况。从2007年和2008年的跟踪审计情况看，三峡总公司及各参建单位克服建设周期长、技术复杂、移民安置任务重等困难，较好地完成了阶段性建设任务，建设资金管理使用比较规范。但部分项目投资控制不到位，招投标管理也不够严格。抽查总金额38.17亿元、完成比例在90%以上的264份工程合同，实际完成投资累计超出合同金额10.97亿元；在该工程应招标的464个分项目中，219个未按规定招标。三峡总公司所属三峡国际公司在代理招标过程中，根据内部标准收取代理费2571万元，超出国家标准收费1010万元。

　　（二）电力建设审计调查情况。调查的17个省（自治区、直辖市）2007年发电装机容量占全国发电装机容量的80%。2002年电力体制改革以来，这些地区电力工业取得较大发展，为经济快速发展提供了有力保障。但17个省（自治区、直辖市）2003至2007年新增的发电装机容量中，有35%未按规定报经有关部门批准建设；抽查建设占用的99.86万亩土地中，越权审批、未批先占和少批多占的有40.13万亩，占40%；2004至2007年少征、漏征差别电价7.9亿元，有的地方甚至违规对一些高耗能企业实行优惠电价、擅自减免专项基金和电费等，影响了国家相关政策的实施效果。

　　（三）病险水库除险加固工程审计调查情况。截至2008年底，调查的18个省（自治区）已完成病险水库除险加固工程投资283亿元，新增防洪库容45.26亿立方米、灌溉面积1784万亩，产生了良好的经济和社会效益。但部分项目工期延长，少数工程存在质量缺陷。已开工的3332个项目中，有844个存在延长工期问题；现场勘察的554个项目中，92个因擅自减少或变更部分主体工程，38个因偷工减料，32个因设计漏项或初步设计不到位等问题，导致除险加固工程基本完工后，水库仍存在安全隐患，其中29座水库主体工程质量问题较为严重，影响到水库的防洪能力。

　　一些水库除险加固工程建设和财务管理比较混乱。抽查的554个项目中，194个存在未依法招投标问题，95个被违规转分包；重点抽查的220个项目中，51个项目的5658万元建设资金被个人和单位侵占，42个项目的1.53亿元建设资金被违规出借或挪用。

　　对投资项目审计发现的问题，有关部门和地方政府高度重视。水利部等部门专门发出通知，要求有关地方和单位认真整改。三峡总公司进一步规范了工程计量和合同管理，已纠正和收回3600多万元。对电力建设未按规定报批的问题，有关部门和地方政府对部分项目已按规定补办了手续。各地已整修或重建了23个存在质量问题的水库，收回挪用或多支付的资金6550万元，10个省（自治区）还出台了16项制度。