《邮政法》10年争端内幕 两份文件引爆外交风波

　　《邮政法》10年争端内幕

　　《中国经济周刊》记者 南焱/北京报道

　　4月24日上午，北京市邮政管理局局长胡仲元，像往常一样早早地来到办公室，这位一直为邮政改革和《邮政法》修改奔走呼吁的邮政界的权威，在见到记者的瞬间难抑内心的激动，他向记者表示，对当天上午全国人大常委会审议通过的新《邮政法》完全赞成。

　　与胡仲元怀着同样心情的，还有国家邮政局法规司司长达瓦，在接受记者采访的2个多小时里，前来祝贺的电话和人员一直络绎不绝。

　　此次《邮政法》的出台，作为邮政系统的管理部门，国家邮政局无疑是满意的，因为此次新法中重要的是为组建不久的国家邮政局进行了准确定位。

　　从1999年，国家邮政局开始着手修法，到2009年4月24日通过，《邮政法》的修改走过了10个年头。国务院从2006年开始，每年都将《邮政法》列入当年一类立法计划，全国人大法工委2006年就已着手调研，做好了迎接的准备，但由于各方分歧太大，国务院几次都未能提交全国人大。

　　这在国内的修法史上是少见的。

　　修法过程中，中国邮政与国际快递、民营快递企业的口水战从未消停过，不仅上演过群体上访事件，而且还牵动了国际外交的神经，美国、欧盟等国家始终强烈反对中国《邮政法》的出台，10年争论的焦点就是邮政专营问题。

　　然而此次《邮政法》的出台并未对专营范围作出详细规定，而是由国务院来制订，这无疑是新《邮政法》留下的最大悬念。

　　与“5号令”的较量

　　《邮政法》修改之所以争论如此长的时间，此前专营权的争论无法回避。

　　早在1979年，日本OCS进入中国开始，中国的改革开放迎来了首个国际货代企业，紧接着DHL等进入中国，从上世纪80年代初到1986年，“国际货代企业所从事的快递业务是否属于邮政专营”的争论一直就很激烈。但随着1986年12月12日原《邮政法》的出台，这场争论暂告一段。

　　自上世纪八十年代国际货代企业纷纷进入中国，为了满足市场的需求，鼓励合资企业走出去，1995年6月，经国务院批准，原外经贸部公布了《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》（简称“5号令”），其中第十七条规定，国际货物运输代理企业可以接受委托，代为办理下列部分或者全部业务，允许开展国际快递业务，私人信函除外。

　　这个规定将除“私人信函”之外的所有信件寄递业务经营权赋予了国际货物运输代理企业。国际货代企业对这个决定自己未来命运的“5号令”的出台无不欢呼雀跃。而1986年《邮政法》第八条中的相关规定是“信件和具有信件性质的物品的寄递业务由邮政企业专营，但国务院另有规定的除外。”，胡仲元局长认为，这是一项行政管理规定与国家法律规定的冲突。这份规定从此打破邮政专营的格局。然而，这也成了国家邮政局与外经贸部的一桩公案，问题的焦点是“私人信函除外”。

　　针对当时社会上一些非邮政企业未经邮政企业委托，纷纷涉足信件和其他具有信件性质的物品寄递业务的尴尬现实，1995年8月23日，邮电部和国家工商行政管理局联合发布了《关于进一步加强特快专递业务市场管理的通知》（下称“317号文件”）。“317号文件”重申，根据《邮政法》第八条和《邮政法实施细则》第四条规定，信件和其他具有信件性质的物品寄递业务由邮政企业专营，其他任何单位和个人未经邮政企业委托不得经营。

　　何为“信件和具有信件性质的物品”？自外经贸部的“5号令”颁布以后，对此概念理解的不同引发了争执。尽管1990年实施的《邮政法实施细则》中早就授权当时的邮电部对此作出明确界定，在这份界定久拖未果的情况下，外经贸部的“5号令”出台，无疑加剧了双方的争端。就在1995年8月23日，邮电部和国家工商行政管理局联合发布“317号文件”5天后的8月28日，外经贸部又发出《关于进一步明确航空快递业务是国际货运代理业务的组成部分的通知》，外经贸部的这份《通知》针对的是部分省、计划单列市的邮电部门联合安全、公安、工商、海关发文，“禁止非邮政部门办理印刷品、文件资料等速递业务。”外经贸部在该《通知》中，重申“5号令”中的“国际快递，私人信函除外”的提法，并对“信件和其他具有信件性质的物品”的具体内容作了解释，维护了国际货代企业经营此项业务的权利。由此注定了邮政部门（当时叫“邮电部”）与外经贸部的交锋不可能停止。

　　“鉴于上述情况，1995年10月23日，就‘ 5号令’中有关国际货物运输代理企业可以办理‘ 私人信函’以外的国际快递内容，与《邮政法》和《邮政法实施细则》中有关邮政企业专营业务内容相矛盾一事，根据部领导的指示，我们向当时的国务院法制局财政金融司的领导作了汇报。” 曾亲自参与此事的邮电部原邮政司司长龚达才说，“法制局的领导当时表示，先了解一下情况，建议双方协商一下，如协商不成，邮电部可正式给国务院写报告，由国务院来裁决。对于‘信件和其他具有信件性质的物品’的界定，邮电部可依法进行。”

　　根据邮电部领导批示精神，1995年11月，邮电部相关司局邀请北京、辽宁、内蒙古、安徽、福建、广东、湖北等省（市、区）邮电管理局行管人员在怀柔开会，专门研究“信件和其他具有信件性质的物品”的界定问题。1996年1月5日，邮电部发出《关于“信件和其他具有信件性质的物品” 具体内容的规定的通告》（下称《通告》），该《通告》中规定信件包括信函和明信片。信函是指以套封形式传递的缄封的信息载体，具体内容包括：（1）书信；（2）各类文件；（3）各类单据、证件；（4）各类通知；（5）有价证券。明信片是指裸露寄递的卡片形式的信息载体。具有信件性质的物品是指以符号、图像、音响等方式传递的信件的载体，具体内容包括:（1）印有“内部”字样的书籍、报刊、资料；（2）具有通信内容的音像制品、计算机信息媒体等；（3）邮电部规定的其他具有信件性质的物品。

　　邮电部的此份《公告》并未收复信函专营的失地。1996年9月9日，外经贸部又颁发了《外商投资国际货物运输代理企业审批规定的通知》（下称《通知》），在这份《通知》的第九条里，明确规定：“经批准，外商投资国际货运代理企业可经营下列部分或全部业务：国际快递，私人信函除外。”两部门已经剑拔弩张，邮政对国际货代企业邮政业务的监管此时已显得无能为力。

　　1986年颁布的原《邮政法》此时对非邮企业监管的缺位已经突显，那么如何才能收回专营，如何才能实施有效监管？邮政部门一直在努力。

　　也就在此时，1998年，中央为了加快电信业的发展，实施了邮电分营的改革，原邮电部将邮政业务分离成立国家邮政局，电信业务则纳入刚组建的信息产业部，国家邮政局的主管单位为信息产业部。“5号令”的实施， 是邮政专营无法越过的门槛，由于当时邮政管理的角色被人指责为既当运动员又当裁判员，同时，由于中国邮政自身没有独立执法权，邮政执法管理的成本高、程序复杂，从而使邮政部门对于邮政市场混乱局面望洋兴叹。“此时要想真正收回专营和监管到位，只有启动立法程序通过修改《邮政法》来完成。”国家邮政局法规司司长达瓦对《中国经济周刊》说。

　　1999年，国家邮政局开始启动修改《邮政法》的工作，成立了《邮政法》修改领导小组，并在行业管理司里成立了《邮政法》修改工作组。

　　两份文件引发外交风波

　　邮政一边修法，一边仍在为收回专营而努力。直到2001年的美国“911”事件后，国务院领导曾就关于防范利用炭疽杆菌等进行恐怖活动作出指示。当年10月19日，广州等地出现炭疽热病菌信函，国家邮政局为此专门以书面的形式向国务院领导报告此事，国务院领导及时作出批示，要求清理整顿。11月15日，国务院办公厅发出《关于加强信件印刷品等寄递业务管理 防止炭疽杆菌传播的紧急通知》，表明对邮政市场要进行清理整顿。根据此通知精神，信息产业部、外经贸部、国家邮政局于当年12月20日联合发出《关于进出境信件和具有信件性质的物品的寄递业务委托管理的通知》（下称“629号文件”），在“629号文件”里首次将原邮电部对“信件和其他具有信件性质的物品”的解释纳入其中，并规定国际货代企业需要办理信件寄递业务的，应当事先到邮政部门办理委托手续后，方可到外经贸部办理相关手续。“629号文件”出台，也意味着国际货代企业可以接受邮政委托经营信件业务。

　　接着2002年2月4日，国家邮政局发布《关于贯彻信息产业部等部门有关进出境信件寄递委托管理文件的通知》（简称称“64号文件”），在这份“64号文件”的第七条里明确表示委托业务的范围是：“进出境的单件重量在500克以上（不含500克）或单件资费在国家规定的（同一重量、同一通达国家（地区）的）邮政特快专递资费标准以上的信件和具有信件性质的物品的寄递。前款规定的委托范围不包括：具有公民个人名址的信件及县以上（含县级）党政军等机关的公文。”以上条款表明了邮政收回专营权的强烈心愿，然而让邮政方面深感意外的是，这份对邮政十分有利的“64号文件”一出来，注定就是一枚引爆国际货代企业的炸弹。

　　“629号文件”和“64号文件”出台后，美国的UPS、荷兰的DHL等国际快递公司，已将两份文件内容向美国政府和欧盟进行了通报。首先是2002年3月8日，美国驻华大使致函国务院领导，质疑629号文件精神不符合WTO原则。2002年3月19日，在日内瓦举行的服务贸易管理理事会上，美国、日本、欧盟等国家和地区均提出反对意见，美国将此事列入政府间的磋商内容，亚太快递工作委员会也对此表示关注。2002年3月25日，外经贸部以信息快报的形式向国务院领导报告此事，国务院领导很快作出批示，让信息产业部和国家邮政局迅速处理。

　　2002年7月4日，国务院办公厅对国家邮政局提请国务院对“5号令”中第十七条“私人信函”解释的复函，对“私人信函”的解释如下：“私人信函”是指各类文件、通知以及非私人属性的单据、证件、有价证券、书稿、印刷品等以外的书信。信息产业部、外经贸部、国家邮政局随后联合发布了《关于进出境信件和具备信件性质的物品的寄递业务管理的补充通知》（简称“472号文件”），在这份通知中，对委托范围明确表示，“凡单件资费标准以上的信件和具有信件性质的物品可以经营，不受500克以下的限制。”委托期限又顺延60天。2002年10月21日，国家邮政局对各省（市、区）邮政局又下发了《关于简化国际货代企业办理邮政委托手续的通知》（简称“556号文件”）。这3份文件的出台，终于让这场委托风波平息，中国邮政对专营权的捍卫以失败而告终，原本一直争执不下的《邮政法实施细则》第四条规定，“信件和其他具有信件性质的物品寄递业务由邮政企业专营”，但委托其实已让专营完全放开，这是邮政无奈的痛。

　　与此同时，自1998年邮电分营后，中央分4年共170亿的补贴计划，2002年是最后一年，面对强劲的国际快递巨头和邮政专营的丢失，断奶后的邮政出路在哪？此时邮政体制改革被提到议事日程，《邮政法》修改成为邮政收回专营权最后的希望。

　　从500克到350克的交锋

　　《邮政法》的修改，邮政专营注定成为邮政与国内国际快递公司争端的焦点。

　　2002年4月17日，信息产业部正式将《邮政法》修改稿提请国务院，2002年，《邮政法》列入国务院立法计划。2003年11月，国务院法制办，就第一稿小范围听取了快递公司意见。

　　第一稿第十条规定：“信件或者单件重量不足500克的有名址的物品寄递业务，无论是否快递，由邮政企业专营。但是国际货运企业运递进出口货物上附加的没有缄封的单据除外。”在此次的征求意见中，中国国际货运代理协会快递工作委员会秘书长刘建新参加了会议，他认为，第十条等于宣布在我国已依法经营多年的中外快递企业现有商业信函业务的60~95％不能再经营了，有可能迫使这些外资企业退出中国市场，其严重后果是不但会使已经开放23年的我国国际快递业倒退回到20多年前的封闭状态，还会对我国的外经贸、国民经济发展、国际交往和国家形象产生广泛的不利影响。当时参加征求意见的，还有中铁快运、民航快递、大田集团等快递企业。他们对第十条都提出了不同意见。

　　2003年7月2日，为四大国际快递（Fedex、UPS、DHL、TNT）服务的亚太快递商大会成员向国务院法制办递交了一份报告，重点表达了对《邮政法》修改案中信函500克界定的反对。

　　2005年，对中国邮政来说，是一个值得记入历史的年份，国务院出台了邮政体制改革方案，邮政将实行政企分开，按照中央的指示精神，《.邮政法》修改是邮政改革的重要组成部分。2006年1月5日，《邮政法》征求意见的第七稿出台，在此稿中，邮政专营改为350克。消息一公布，舆论哗然。

　　从第一稿的500克到第七稿的350克，这样的进步并未得到民营快递的支持。2006年2月，上海数家快递公司带着律师联名进京上访，他们分别到全国人大、国务院法制办、国家发改委、信息产业部、商务部、国家邮政局等委部局反映情况。在此次的上访材料中，针对350克专营问题，用大篇幅阐述，措词之激烈出人意料。上访的核心问题是邮政专营范围过宽。他们认为，实行350克以下信件由邮政专营，将导致“全国所有的民营快递企业死亡、300多万员工失业、上千万公民生活困难甚至贫穷”，提出“按重量标准确定邮政专营范围，必须把商业信函排除在此之外”；或者采取“重量＋资费”的办法。

　　上访结束时还召集了近50家媒体进行了新闻发布。此次民营快递企业上访事件，影响巨大。针对上访材料中所述情况，国务院法制办专门组织人员到上海对民营快递企业进行调研。时任国家邮政局行业管理司达瓦司长也参加了此次调研，他对《中国经济周刊》记者感叹，民营快递企业已经发展成规模化经营，这是他们许多调研人员没有想到的。