中国城乡之间发展不平衡突出 相对贫困问题凸显

　　《瞭望》文章:新的扶贫战略和政策体系

　　土地投入边际效率递减，传统农业脱贫作用下降以及农村人口减少带来农村经济社会结构巨大变化等等新变化，对中国扶贫工作带来了新挑战

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 王仁贵 实习生 洪鸣

　　“我国扶贫规模依然庞大，贫困程度依然较深，贫困人群的脆弱性依然明显，区域之间、城乡之间、部门之间、人际之间发展的不平衡性依然十分突出，相对贫困问题还在不断凸显。”

　　4月8日，国务院扶贫办国际合作与社会扶贫司司长张磊在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，中国扶贫事业取得巨大成就，有力地支持了全国的经济增长和社会发展，也为促进全球减贫事业的发展发挥了积极作用，但中国扶贫工作面对的挑战仍然较大。

　　世界银行最新数据显示，从1981年到2004年的二十多年间，中国农村的贫困率（人口数量比例）从18.5%下降到了2.8%；农村贫困人口的数量从1.52亿下降到2600万。按照世界银行的贫困标准（按2003年农村价格计，平均每人888元）计算，中国在这个贫困线以下的人口所占的比例从65%下降到10%，贫困人口的绝对数量由6.52亿降到1.35亿，5亿多人摆脱了贫困。

　　对此，世界银行中国局局长杜大伟告诉《瞭望》新闻周刊，“在如此短的时间里使得如此多的人摆脱了贫困，对于全人类来说是史无前例的……如果没有中国的扶贫努力，在20世纪的最后20年，发展中国家人口数量不会有所减少。”他也同意张磊的判断，中国扶贫重任仍将继续，“在某些方面，任务将更加艰巨。”

　　就目前中国扶贫工作的新进展，中国国际扶贫中心副主任黄承伟在点评世界银行题为《从贫困地区到贫困人群:中国扶贫议程的演进》的评估报告时介绍说，中国实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》进入了关键的最后两年，一方面要在现行的扶贫战略和政策体系下完成纲要确立的目标和任务；另一方面，为适应中国经济社会结构变化和扶贫新形势，应进一步研究和制定下一个时期新的扶贫战略和政策体系。财政部农业司扶贫处吴文智也说，“中国的扶贫工作进入了一个关键时期。”

　　扶贫新挑战

　　扶贫工作之所以进入关键期，在于我国当前经济社会快速发展带来了结构性变化，深刻改变了中国的经济社会景观，而在此过程中产生了新的扶贫挑战。

　　首先，减贫的任务继续存在。按照国际标准度量，中国的贫困人口人数仍然很多，中国是世界上贫困人口第二多的国家，仅次于印度。另一方面，有专家认为，因为中国采用较为严格的贫困标准，不仅低于国际标准，而且相对于中国人口迅速提高的收入水平和愿望也比较低。而中国人口基数大，各地区发展不平衡，贫困标准的提高面临着诸多难题，相应的财政转移支付等制度还有待建立和完善。

　　其次，面对贫困的脆弱性仍普遍存在。在一个计算年里，脆弱性贫困人口的数目比实际贫困人口的数目多一倍左右。三年中至少有一年总人口近1/3属于贫困之列，而贫困的严重性很大一部分是风险所致。相对高比例的暂时性贫困并不意味着贫困的严重性会降低，或者相对容易解决，相对于以长期贫困为主要形式的时期而言，社会政策需要更多地关注风险降低和风险管理。

　　其三，消除剩余的贫困变得更加艰难。随着贫困率的下降，余下的贫困人口在地理上更为分散，扶贫措施更加难以达到。与此同时，减贫对经济增长的反应已经减弱。有关数据显示，在第六个五年计划期间，经济每增长1个百分点，就能带来贫困率下降2个百分点，而在“十五”期间，贫困率对经济增长的弹性系数已经下降到1左右。

　　其四，城乡收入差距扩大，城乡内部的不平等现象也在上升。北京师范大学收入分配与贫困研究中心主任李实向《瞭望》新闻周刊介绍，“中国已经成为世界上收入差距扩大最快的国家之一。”由于公共服务的市场化，收入对于获得医疗、卫生、教育等服务比过去更为重要，贫困人口的家庭医疗教育支出负担加重。

　　此外，城市劳动力市场结构重组促进劳动生产率提高的同时也带来了新的挑战。失业率上升，同时劳动力参与率下降，而且城市劳动力市场的日益非正规化，引起对城市职工福利的担忧；大规模的农村劳动力向城市转移始终是减少贫困的一个重要渠道，但城市的大量流动人口使得农民工及其家庭如何融入城市也成为不得不考虑的难题。

　　国家力量应对

　　长期以来，我国一直采取的是实施农村专项扶贫开发与推动宏观社会经济发展相结合的扶贫战略体系。在农村专项扶贫开发方面，采取了“政府主导、社会参与、自力更生、全面发展”的基本模式。

　　“政府更加注重采取综合措施解决贫困”，国务院扶贫办前主任刘坚曾介绍说。

　　自2000年以来，国家出台了一系列政策措施致力于扶贫和社会保障事业。2000年开始实施的西部大开发战略旨在通过开展基础设施建设、扶持人力资本形成、保护环境、改善地区投资环境，以及促进当地的资源型产业发展，实现“西部的全面开放”。2001年，部分考虑到贫困人口的分散性，国家重新调整扶贫投入方向，将原来指定的592个国家级贫困县转变为14.8万个贫困村。除此之外，城市社会保障体制逐步建立并完善。

　　2003年以来，各项工作的步伐逐渐加快。2004年，国家实施一项涉及多个政府部门的培训和转移农村劳动力的“阳光工程”，该计划的目标是到2010年前培训和转移4000万农民。“十一五”规划期间，国家加大了对农业的投入力度，农业政策从净税收改变为对农业的净补贴，2006年中央政府全部废除农业税。覆盖全国的农村社会救助体系于2007年开始建立，在政策的推动下，农村低保已在全国范围展开，农村低保在2007年底即达到3500万人。

　　此外，国家还推出了由县级政府负责实施，地方政府和中央政府共同出资补贴的新型农村合作医疗制度；医疗保险覆盖城市失业居民、学生和儿童的城镇居民基本医疗保险；城市及农村医疗救助计划、免费义务教育等举措，重点加大对民生的投入。