140万件"民告官"见证民主法治进步 "一把手"出庭更多

　　□1989年4月4日，新中国诞生第一部行政诉讼法

　　□建立行政诉讼制度，有利于大局稳定和维护良好的社会秩序

宋嵩绘

　　1989年4月4日，七届全国人大二次会议通过行政诉讼法，这部法律的重要内容，是“民可以告官”，改变了我国历史上没有“民告官”的制度传统。最高人民法院统计显示：1989年至2008年，全国各级人民法院共受理各类一审行政案件140.5085万件，审结140.1532万件，结案率为99.7%。

　　当时认识并不统一

　　●有人甚至提出，民告官会助长“刁民”告状

　　上世纪80年代初，早在起草制定民事诉讼法的时候，群众中流传着一种说法，“官告民一告一个准，民告官没门”。如何让老百姓在法庭上和行政机关“讲理”，如何让立法确立民可以告官，成为全国最高立法机关当时亟待破解的问题。

　　全国人大常委会法工委原主任顾昂然回忆说：1986年10月，行政立法研究小组开始起草行政诉讼法。“当时认识并不统一”。有人担心如果公民可以告政府，政府权威将受影响，会造成行政机关工作人员不再敢管理；有人甚至提出，民告官会助长“刁民”告状。当时的立法研究小组对这些顾虑一一做出了解答。

　　“建立行政诉讼制度，从根本上讲，可以密切政府与人民群众之间的关系，提高政府的威信，可以防止矛盾激化，有利于大局稳定和维护良好的社会秩序。”立法者终于达成共识。

　　1988年年底，行政诉讼法草案向社会公布，广泛征求意见。顾昂然说，对重大问题，起草小组提出了五点原则，其中保护公民的合法权益，排在首位。其余四条分别是：正确处理好司法权与行政权的关系；在行政诉讼中，法院对行政机关不仅有监督，还有维护的一面；要从我国实际情况出发；处理好行政诉讼法与行政实体法和行政程序法的关系，要能够促进行政管理法制化。

　　1989年4月4日，七届全国人大二次会议通过行政诉讼法。至此，新中国第一部“民可以告官”的法律诞生了。

　　“行政诉讼法颁布实施，正式确立了一种崭新的司法制度，为监督行政机关依法行使职权与维护公民合法权益提供了崭新机制。”全国政协原副主席罗豪才如此评价。

　　之后，我国行政立法“大步走”。1994年《国家赔偿法》通过，被认为是促进国家机关及其工作人员依法行使职权的重要法律；1996年《行政处罚法》通过，就行政处罚的程序作出较详细规定；1999年《行政复议法》通过，对行政复议的范围、程序等做出全面规定；2003年《行政许可法》通过，就行政许可的基本原则、范围和程序做出详细规定。

　　审判力量更加充实

　　●先后制定了18部重要司法解释

　　“有了规范行政行为的法，国民才会排遣权力滥用的余悸，自觉地服从行政管理；有了有效解决行政争议的法，官民关系才能变得更加协调。”最高人民法院副院长江必新表示。

　　据介绍，在行政诉讼法出台前后，人民法院为受理和审理行政案件也做了大量工作——

　　早在1986年10月6日，湖北省武汉市中级人民法院就成立了全国第一个中级人民法院行政审判庭。湖北省汨罗县人民法院成立了全国第一个基层人民法院行政审判庭。

　　1988年10月4日，最高人民法院宣布成立行政审判庭。

　　1991年6月11日，最高人民法院发布了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》，该司法解释共计115条，分别就受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任、期间、诉讼费用等十二个方面的问题做出规定。

　　之后，最高人民法院针对行政审判实践中不断出现的新情况、新问题和人民群众不断增长的司法需求和期待，不断加大制定司法解释的力度。

　　最高人民法院先后制定了18部重要司法解释，发布了16件重要的司法指导性文件和200余件法律适用问题的批复，确保各级人民法院正确实施行政诉讼法。

　　各级人民法院不断加强行政审判队伍建设，普遍设立行政审判机构，充实配备审判骨干力量。

　　数量不多作用重大

　　●让“民怨”有了出气孔，不至于积累爆发

　　据最高人民法院有关负责人介绍，20年来，各级人民法院依法审理行政案件涉及多个领域：市场监管、公共服务、城市规划、企业改制、农村土地确权、土地征收、农民负担、环境保护、计划生育、制裁土地违法行为……

　　北京大学法学院教授姜明安深有感触地说：“这些案件大都关系国计民生，比如计划生育案件事关基本国策，农村土地确权和土地征收的案件则牵涉党的十七届三中全会政策的落实。”他认为，行政诉讼法是化解社会纠纷的一项有效制度，也是依法治国方略中不可或缺的一个方面。

　　最高人民法院院长王胜俊表示：“行政审判工作成就显著，依法化解了一大批行政纠纷，有力地维护了社会和谐与稳定，有力地促进了行政机关依法行政，努力实现司法与行政的良性互动；依法妥善处理关系国计民生的行政案件，能为经济、社会发展提供有效司法保障和服务。”

　　中国政法大学教授刘莘认为，我国每年平均7万多件一审行政案件，与其他诉讼案件相比数量上不是很多，但作用重大。如果公民或其他私人（包括法人和非法人组织）不服政府的决定，不管是铁路调价通知还是治安处理决定，都可以诉到法院，由法院审查行政机关的决定是否合法。法院可以确认行政决定违法，也可以撤销违法的行政决定，这无疑让“民怨”有了出气孔，不至于积累爆发。毫无疑问，行政诉讼对构建和谐社会的意义不可低估。

　　“一把手”出庭更多

　　●以有效解决行政争议、及时化解社会矛盾为核心

　　近年来，各级政府和行政部门不出庭、不应诉等现象越来越少，行政机关法定代表人亲自出庭应诉的越来越多。

　　国务院法制办主任曹康泰指出：“目前，我国改革开放进入新阶段。这就要求各级行政机关，必须坚持依法行政，在法律的范围内行使职权。必须以有效解决行政争议、及时化解社会矛盾为核心，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐稳定。”

　　中国政法大学教授马怀德认为，如何完善行政诉讼制度，将各类行政争议最终纳入诉讼渠道，切实保证当事人的诉权，是行政诉讼法修改的重要内容。扩大行政诉讼受案范围，降低行政案件立案的门槛是当务之急。“随着人们法治意识的不断增强，行政争议只能增加，不会减少。”（记者　宋伟）

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