教授:"省直管县"蕴涵改革导向 可考虑三种类型

　　早在4年前，温家宝总理就在全国农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点”。今年年初中央一号文件(即《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》)再次强调：要“稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制”。这一精神蕴涵着重大的政策信息和改革导向，对我国行政体制、行政区划改革将产生重要的影响和推动。中央在重大文件中首次提出发展壮大县域经济和减少行政层级，这意味着不仅要赋予县级政府更多的权责，而且有条件的地方，强县扩权、财政体制上的“省直管县”改革是地方政府层级改革的重要路径，从经济管理、社会管理乃至行政管理层面构建“省直管县”体制，可能成为未来中国地方政府行政体制改革的方向。

　　“市管县”体制的局限性

　　“市管县”这种体制的形成发展延续有非常复杂的原因，以往在我国经济发展、政治稳定、社会进步方面也曾起过重要的作用。但随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化，这种适应计划经济年代的行政区划体系，因层级过多导致的问题日益显现。

　　归纳起来，大致表现在以下方面：第一，管县的地级市大多不是符合宪法规定的“直辖市和较大的市”，它们领导和管理县缺乏宪法和法律依据。第二，市管县增加管理层次，提高行政成本，降低行政效率。第三，规模小、辐射功能弱的地级市，“小马拉大车”，并未带动所辖县发展。第四，普遍存在市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县现象，市县矛盾突出。第五，在中心城市和其所辖县经济实力相似的地区，市管县体制制约县的发展和大都市圈的形成。第六，市管县体制造成了广域型城市的大量出现，农业人口依旧占绝对比重，二、三产业的比重也比较低，导致城市虚化和泛城市化现象。第七，市管县往往背离市带县、工农互补的初衷，变成重工轻农、厚城薄乡。

　　因此，可以考虑把减少层级，实施“省直管县”作为行政区划改革的突破口，如此，可以上下联动，减少中间层梗阻。

　　扩权强县、省直管县的可行性

　　2002年以来，浙江、湖北、河南、广东、安徽、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局，有的从财政方面入手，由省直接统管县财政，逐步地让地级市恢复到城市管理的职能上去。这些实践也为进一步推广省直管县积累了经验。目前我国经济发展、政治稳定，政府改革力度加强，基本具备了省直管县的一些条件。

　　第一，市场经济体制提供了制度保障。计划经济体制下的政府是高度集权的全面政府，我国行政区划层次过多，从根本上说是计划经济体制造成的。市场经济打破了传统体制下的政府管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府大量的微观经济管理职能转向宏观调控。这从根本上减轻了各级政府的工作量，尤其是中央政府和省级政府，这就为省直管县提供了可能。

　　第二，技术进步和基础设施改善为其创造了条件。改革开放以来，随着现代技术手段的运用，政府间传递信息的流程明显缩短，信息的时效性和准确性大大增强。高速公路、国道、省道等基础设施的改善、现代交通工具的发达，使得省域与县域之间的空间距离变得越来越短。

　　第三，公共管理创新需要政府扁平化改革。从国外政府管理创新的经验来看，政府逐渐扁平化管理是大势所趋。必要的垂直管理是以尽可能的扁平化为前提的。

　　第四，发展壮大县域经济要有新的举措。十六大时我们就提出了发展壮大县域经济的思想，国家和省级政府将统一制定大的经济政策、社会政策，市一级只能发挥中间传递的作用，市级指导县级发展经济的可能性越来越小。而且，市同县在发展问题上具有很多同构型。县由省直管，市可以集中精力治理城区，县可以专心致志治理乡村。

　　从理论探讨的角度看，笔者认为，省直管县的改革，第一个步骤是像目前各省的强县扩权改革试点搞的那样，即省主要对试点县的财政进行直管，直管主要干部，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。第二个步骤是市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市和县的功能。第三个步骤是市的改革，扩大市辖区范围(临近镇乡或县可改为市辖区)，合理调整精简机构和人员，这方面有北京、上海、广东的改革经验。总的方向应当是，撤销传统意义的管县的地级市(级别可保留，人员逐渐调整)，市县分置，省直管县。

　　此次改革可考虑的三种类型

　　就全国而言，改革的类型可能有三种：一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等副省级城市，可重点加大推进“撤县建区”的力度。特别发达和比较发达的地级市也可扩大管辖范围，改近郊部分乡镇或县为市辖区，为市的发展留下空间。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙古等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种情况外的大部分区域特别是经济比较发达的区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时实行省直管县。

　　改革后，市与县的联系比较多的要靠市场的力量，而逐步形成经济发展的共同体。这项工作，至少需要两届政府的努力。目前必须按照中央文件精神，“鼓励有条件的省份率先减少行政层次”，进行省直管县改革的尝试。不够条件的可以再等一等，切不可一哄而起。

　　省直管县能不能管得过来

　　如果省直管县改革作为方向发展，在客观上会提出一个非常重要的问题，省直管县能不能管得过来？不少省级区划里县级单位有八九十个，多的一百多个，如四川有县级单位181个，河北有172个，省直管县有效管理大体应在50个左右，太多了可能管不过来。如果坚持省管县改革，这可能就需要把省级区划单位缩小，或者适当合并某些偏远地区的过小的县。如此一来，这又牵涉更大的省级政府的管理规模和幅度问题。借鉴中国历史和国外区划的经验，可考虑今后数年或数十年以增设直辖市、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量，至少应有10-20个左右省级单位的空间，缩小省级政府的管理规模和幅度，合理下放和配置权力。从发展方向上看，这有利于减少和避免地方主义，发挥中央和地方政府两方面的积极性。

　　(作者张占斌为国家行政学院经济学教研部副主任、教授)

　　阅读延伸

　　围绕“省直管县”改革的争论

　　当前，围绕省直管县体制改革的讨论比较激烈，意见还不能统一。有人认为，如此改革会造成新的城乡分割。笔者认为，这种担心没有道理，由于市场的作用，城乡发展会更加密切。还有人讲，不存在“市压县、市刮县、市吃县”的问题，不少贫困县更多的是靠市里的转移支付。笔者认为，“市压县、市刮县、市吃县”的问题的确是存在的，但不少贫困县能得到市里的转移支付也确是事实。也有人建议可考虑撤县实行市管镇，笔者认为，这个想法比较有新意，但有些超前，不具有可行性。张占斌

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