应降低城市户籍含金量 让京沪户口不值钱

    上海市副市长胡延照日前说，不久后出台的上海有关户籍政策，将从以往的“指标限定”转为“条件管理”，今后居住证转户口将逐步增加。他表示，上海将参考国外一些城市“居住证累计满7年可转户口”等做法确定相关标准，给予有居住证的来沪人员“依次轮候”转落户籍。上海市政府在今年1月召开的地方两会上宣布，“居住证转户籍”的相关操作性的政策文件，将于今年2月底前出台。

    至此，一段时间以来一直处于聚光灯下的“上海户籍松动”的话题，有了一个基本的说法。

    有关大城市户籍问题，另一项国家层面的政策也备受关注。国务院办公厅不久前发出《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》，要求“对企业招用非本地户籍的普通高校专科以上毕业生，各地城市应取消落户限制(直辖市按有关规定执行)。”然而，由于拖了一个括号，这条原本应该令人欣慰的新政，却饱受质疑和批评。确实，眼下户籍矛盾最为尖锐的正是北京、上海等超级大城市，而新政却将它们作为特例排除在外。

    现行户籍制度在中国实施以来，北京、上海等大城市的户口一直比较金贵。改革开放特别是上世纪90年代以后虽然有所松动，但从户籍制度的层面看，情况依然故我，而且政策也是时松时紧。给人的感觉是，户籍政策越来越变成了服务于城市发展其他目标的一种“手段”，而不是公民自由迁徙、居住的根本性法律保障。这就更增添了舆论的强烈不满，这几年有关通过提高准入门槛“控制城市人口素质”的言论经常遭到一边倒的痛斥，就是这种社会情绪的鲜明写照。

    不少人认为，城乡二元结构是中国现代化道路上的最大制度性障碍，也是时下许多尖锐的社会矛盾和社会不公的渊薮。这种认识在大道理上当然没错，但问题在于，化解城乡二元结构的钥匙在哪里？大多数论者将重点放在了呼吁改革现行户籍制度(实际上也就是全面放开户籍)上。但我认为，将中国人生来就分为“市民”和“农民”的这种极不公正的户籍制度的根源，在于中国社会保障体系的不完整，以及由此衍生的公共资源不公平分配问题。只要后者不能得到改进，即使国家在一夜之间取消户籍分隔，也不可能真正消弭城乡二元结构，反而很可能引发许多新的社会矛盾。

    从20世纪80年代后期到90年代初，中国在很短时间内取消了包括粮票在内的所有票证。经历过这段历史的人都很明白，“票证时代”终结的根本动力，并不是国家取消了票证，而是票证本身越来越失去价值。票证是“短缺”的结果，在短短10年里，国民经济实现了从“短缺”到“过剩”的巨大转变，取消票证只是对社会现实的一种追认而已。

    以户籍管制为代表的城乡二元结构在性质上与票证是一回事，它是“社会保障”这种公共品供应严重短缺的必然结果。在没有户籍管制的世界其他许多发展中国家，大城市里普遍存在大量的贫民窟，这已成为这些国家经济社会生活中难以治疗的“毒瘤”。道理就在于此——一种能够发挥现实效果的制度，假如它是不合理的，那必定是一种不合理的社会现状的投射。因此，我认为当前最需要做的并不是取消户籍限制，而是逐渐降低城市户籍的“含金量”，让“上海户口”、“北京户口”越来越不值钱。

    如果说改革开放前半段，国家不具备财力建立覆盖全国城乡的社会保障体系的话，那么现在已经是时候了。而且，这个问题继续拖延下去，将会严重阻碍未来中国经济的健康发展和社会稳定。从这个意义上说，本次金融危机应当成为我们偿还历史欠账的宝贵契机。如果政府希望以巨额财政投入来缓解金融危机对中国造成的冲击的话，我们的钱首先就应该花在建立覆盖全国城乡的社会保障体系上。只要覆盖城乡且能够随人转移接续的全国社保体系真正建立起来，相信城乡二元的问题会像当年那些烦人的票证一样自动消亡。

    当然，这是一个国家层面的问题，靠几个城市的努力是不可能做到的。但当我们明白了现行户籍制度的实质意义，就可以为取消现行户籍制度而做些有实质意义的基础性准备工作——也就是说，北京、上海等直辖市或大城市，应当在自己力所能及的范围内逐渐降低户籍本身的“含金量”。例如，尽可能地拉平非户籍常住人口与户籍人口的社会福利待遇(包括普通义务教育和高考的公平性)，以方便有朝一日在国家的统一部署下彻底放开户籍。

    其实，这几年各大城市在这方面已经做了不少有益的探索。北京、上海等地户籍在过去10多年来已经“贬值”了很多。我还想指出的一点是，那些不希望降低大城市户籍含金量，而期盼扩大大城市户籍容量的想法，不过是想“挤上那趟特别班车”，根本无关社会公正。

    (陈季冰）

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