[东方时空]聚焦大部制（下）

    吴 江：今后政府在房地产市场的工作重点也将会转移，更多地是从住房保障，逐步解决老百姓的一些住房困难问题，这样从这个部的角度来说，保障住房方面使它的权利更加集中，从资金、土地、政策，协调的范围就会更大一点。

    主持人：您认为新成立的部门的职能会在哪方面加强？有哪些变化呢？

    马怀德：过去建设部的主要职能是负责建设项目的相关的监管审批，包括资质的发放以及行业的规划、政策的制订和法规的制订，现在恐怕重点要转向提供建设部门能够提供的相关的公共服务、公共产品上来。

    吴 江：同时它也有一个大建设的概念，就是突出解决城乡“二元”结构的问题，今后的城乡建设的一体化要通过这个部来进行考虑，有利于打破分割的城乡“二元”结构，符合我们现阶段的经济发展的实际。

    主持人：你们认为这个部门的设立和它职能的变化会给我们百姓生活直接带来什么样的影响？

    吴 江：提供住房保障。主要解决当前突出的住房困难问题。

    马怀德：消除“二元”结构。现在城市的房价居高不下已经成为困扰我们政府，困扰普通公众的一个非常大的问题。希望这次新成立的住房和城乡建设部能够在解决房价上有新的一番作为。同时还要发挥另外一个重要的作用就是要消除城乡“二元”结构，特别是在城市规划和建设方面要尽快地缩小城乡的差距，使得社会公众享受到公平的、公正的、平等的、均等化的服务。

    交通运输部的历史沿革

    1949年建国前夕，在中国人民政治协商会议第一届全体会议上，设立了中央人民政府交通部，负责领导全国的水运、公路和民间交通运输工作。在这次会议上还同时设立了邮电部，统一领导和管理全国的邮政和电信事业。

    到1954年9月，原中央人民政府交通部改为中华人民共和国交通部，原中央人民政府邮电部改为中华人民共和国邮电部，作为国务院的组成部门，继续行使原来的职责。

    新中国成立后，经过几年的发展，航空事业开始起步。1954年11月，国务院设立了中国民用航空局，作为国务院的直属机构。但由于当时所处的特殊历史时期，早期的中国民用航空局属军委系统建制。

    此后几年里，中国民用航空局曾一度被改为交通部的部属局。一直到1962年4月，为了加强对民航航空工作的领导，中国民用航空局从交通部分出来，改为国务院直属局，名称也改为中国民用航空总局。

    1969年11月，铁道部、交通部和邮电部的邮政部分机构合并，成立了新的交通部。

    从1969年11月到1980年5月间，中国民用航空总局被调归空军领导，成为空军的组成部分，1980年之后又恢复为国务院的直属机构，统一管理全国民航的机构、人员和业务，真正迈出了我国现代民用航空事业发展的步伐，并逐步实现企业化管理。

    由于邮电部的电信工作一直由军事部门领导，而电信、邮政分开既增加了机构和人员，又不方便群众，对于开展业务工作和对外交往都有不便。因此，1973年3月，经中共中央批准，邮政部分从交通部划出来，电信与邮政合并，恢复邮电部。

    在邮政部分从交通部 分出来之后，1975年1月，交通部又被拆分为铁道部和交通部。

    在此后进行的几次国务院机构改革中，交通部的主要任务一直是负责领导和管理全国水路、公路交通的相关工作。不过它的职能却随着市场经济的发展和社会需求的变化而不断发生着转变。

    主持人：在历史上，交通部、铁道部和邮政部就曾经合并过，而民用航空局也是交通部的一个直属局，那么后来为什么又进行过分拆呢？

    吴 江：实际上在历次机构改革过程当中都有一个现象，就是当我们强调某一个阶段的特殊的任务和目标的时候就会把这些职能单拿出来分设一个部，比如说铁道部分设， 70年代开始分设主要还是解决铁路运输的一些问题，有利于当时的经济发展。民航也是这样，民航分设出来也是要推动民航事业的发展。应该说在改革开放分设以后，独立地使某一个铁道运输、民航运输这些行业能够有一个快速的发展是起到了积极作用的。

    马怀德：机构的分分合合有很多历史的原因，也有确实是有一种现实的需要。在计划经济年代下，有些机构从某些部门中独立出来，并且不断地升格，成为独立的一个部门，这个是不乏其例的。我想交通部就是一个最典型的一个例子。但是它同时会引来另外一个问题，就是在整个交通管理资源的配置上，职责的协调分工上又出现了新的问题。因为有了交通部，有了铁道部，有了民航总局，几个部门管的都是老百姓出行这一件事儿，它们的职能分工可能就有不清楚的地方，甚至有些地方就有互相掣肘的地方，比如说民航想多拉客人，公路想更多地分流公路的客人，铁道部还要抢占客源，所以会造成力量上的抵消，在这种情况下，这几个部门的分分合合还是要适应整个国家的经济社会的发展，要最大限度地发挥政府在调控，监管市场和宏观调控方面的作用，保障老百姓合法的权益，使得老百姓的出行更为便捷。

    主持人：但是我们看到很多在此之前媒体还是百姓的期待，认为在大交通概念中应该把铁道部门合进去，为什么这次方案当中没有呢？

    马怀德：我认为铁道部门本来就是从交通部分出来的，从大的交通运输部的概念出发的话应该合进去，但这次之所以没有合进去可能原因比较复杂，但是其中有一条重要的原因我认为就是铁道部在政企分开方面可能还需要进一步探索，因为一个企业在行业主管部门在没有完全分开各自的角色的情况下，你直接地并入交通运输部的话实际上是不利于管理的，所以铁道部进入交通运输部我认为是一个大的趋势，但是它的前提就是应该实行铁道系统的政企分开

    吴 江：大部制的改革也有一个要求就是说要循序渐进推进，这个是和我们的经济社会发展的条件是相关的，比如说刚才除了说到铁道的政企很难以分开的体制以外，可能还有一个原因就是我们现在的中国铁路建设以及它有一种特殊的战略地位，它在运输军用物资，包括救灾，这次雪灾所反映出来的问题，农用物资这一方面它还是起到一些很特殊的作用，就是可以使国家在宏观调控方面能够力度更大一点。

    主持人：我们新成立的交通运输部的职能是什么，为什么我们在交通上面又加了一个运输呢？

    吴江：有一个问题就是强调综合运输管理体制，这个很重要，就是说不是一般的把机构合完以后给它换一个名称，其实很重要的一条就是强调综合的运输管理体制的建立。

    马怀德：说的再直接一些就是把这几个部门的职能合在一个整体的一个交通运输部。目的还是为了整合资源，就是发挥它的整体优势。这三种交通方式，或者是三种交通工具的这种整体优势和组合的效率最终是要形成一个高效、便捷、安全、通畅的一种交通运输体系。

    吴江：举一个例子就是说我们在发达国家可以看到，就是在一栋楼里头既是机场，又是火车站，还是汽车站，还是地铁的候车室，通过几个电梯的不同上下，老百姓出行的时候，通过这个电梯走了火车，从那个走了机场，这样的话实际上就是起到综合的交通枢纽这么一个作用，这就使我们老百姓出行实现了一种无缝的衔接。

    马怀德：也有利于消除部门之间的部门利益，过去各自所掌控的资源形成各自的部门利益，把它整合在一起后就整合成一体的利益，不会恶性竞争，在维护整体职能的同时保证了公众的最大利益。

    吴江：这次邮政划进来就很突出，邮政划进来以后就和交通部门就有一个物流共享。过去是互相封锁时有发生。所以这方面一整合后应该会出现一个比较好的、现代化的物流体系。

    人力资源和社会保障部的历史演变

    劳动部是新中国最早成立的部之一，1949年9月，在中国人民政治协商会议第一届全体会议上，就决定了设立中央人民政府劳动部。

    与劳动部相比，人事部的设立要稍晚一些。新中国刚刚成立的时候，并没有设立全国统一的人事管理机构。为了避免在人事的管理上出现机构重叠、工作分散的情况，1950年9月，成立了中央人民政府人事部，统一管理全国在职、在学、在党和非党干部等。

    1954年9月，国务院成立，并设立国务院劳动部。而根据有关规定，国务院不再设人事部。改为设立国务院人事局，作为国务院直属机构。

    在随后的一段时间内，人事、劳动部门的管理、名称不断发生着变化，但其主要职责并没有发生改变。直到1970年6月，中央决定将人事局的工作，一部分交中央组织部，一部分交国务院政工小组。而劳动部则被并入国家计划委员会。五年后，1975年9月，国务院决定将劳动工作从国家计委分出，成立国家劳动总局。

    1980年7月，为进一步加强人事工作，国务院决定将民政部政府机关人事局和国务院军队转业干部安置工作小组办公室合并成立国家人事局，负责综合管理政府系统的人事工作。

    1982年5月，在改革开放之后的国务院第一次机构改革中，按照分工合理，职责分明，提高工作效率的要求，国家人事局、国家劳动总局、国务院科技干部局、国家编制委员会合并，成立劳动人事部。

    随着改革开放的不断深入，根据新形势的需要，在1988年4月的国务院第二次机构改革中，中华人民共和国人事部成立，而劳动人事部被撤销，组建了劳动部。

    此后，经过十年的发展，我国的市场经济逐步建立并不断完善。而与此同时，社会服务管理部门的职能也在不断发生着变化。为此1998年3月，根据《国务院机构改革方案》，在劳动部基础上组建劳动和社会保障部，建立了统一的社会保障行政机构。

    主持人：从历史上来看的话，人事部和劳动部之间它们最大的职能区别是什么呢？

    吴江：可以有两点。一个就是说它是按照身份划线进行管理，身份我们过去是用什么划呢？脑力劳动者和体力劳动者，一般来说脑力劳动者就划到干部范畴，体力劳动者划到工人范畴，所以在管理上就实行了两个部门管，劳动是管工人，人事部门是管脑力劳动者，也就是管干部。从组织性质上划线，一般来说人事部门是管理公共部门，由公共财政供养，劳动部门主要是管企业，面向企业的人力资源。

    主持人：那我们注意到在这些部门的演变过程当中，到了1998年，劳动部又重新组建了劳动和社会保障部，这在职责上有什么重大的变化吗？

    吴 江：最主要就是突出社会保障这个职能，应该说社会保障这个职能过去有，但是它比较弱，它分散在劳动、人事、卫生、民政这些部门管理，所以在政策协调、待遇差距方面都是有不同的政策，政出多门总的来说，所以老百姓反映其实很强烈的这个问题，那么就是说怎么样能够把地方统筹、行业统筹、企业养老、机关事业养老都能够放在一块来考虑，所以当时改革，当时就想整合一个把社会保障作为一个专门职能，由一个部门来管，那时候从社会保障来说倒是有这种大部制的含义了。

    主持人：人力资源和社会保障部，首先名称上发生这样一个变化就是把原来最基本的两类归口，一个是人事和劳动，这两个基本名称去掉了，保留了社会保障，加上了人力资源，这个名称变化意味着什么呢？

    马怀德：在过去的我们把人力分成两大类，一类就是干部，或者知识分子这一类，还有一类就是普通工人、劳动力，现在把劳动力市场和人才市场这两个市场都看成是人力资源，并且加以融合，形成在这个基础上的人力资源市场，所以这次不仅仅是消除了他们之间身份隔阂，同时在提高人力资源的使用效率，加速人力资源强国的建设过程中也发挥了作用。我个人的感受是，这是对劳动力的一种尊重，所以说这次的改革在用人力资源这个概念的时候我觉得还是不错的。

    主持人：这个部门它的职能主要是要向什么方向转换？要承担什么样的责任呢？

    吴江：一个领域就是说在促进就业、完善公共社会保障、维护劳动关系，在这方面就是我们说的社会管理和公共服务职能。另外一个职能就是机关事业单位人员管理，这个管理就是公共人事管理职能。

    马怀德：人力资源和社会保障部的成立实际上就意味着除了我们统筹人力资源市场之外，实际上在促进人力资源的合理流动和配置方面也将发挥重大的作用，尤其是没有完全忽视公务员的管理，所以在部的底下又专门设了一个国家归口管理局，这是在统筹整个人力资源市场过程中也照顾到了公务员的特殊性。

    主持人：这个部门的成立和它的职能的变化会给我们百姓生活带来什么影响？

    吴江：就业充分，分配公平，保障有力。

    马怀德：消除身份区别，建设人力资源强国。

    主持人：感谢两位专家在这两天的时间里为我们详细解读了这次机构改革新组建的五个部门。在改革开放之后，1982年的第一次机构改革开始，每一次改革可以说都是为了适应当时的社会发展变化，以机构调整来推动行政管理体制的完善。那么这次改革也同样是如此，大部制的改革已经迈出了第一步，我们期待着改革给我们带来新的变化。

责编：魏宇