杭州“量化法治”试验开创中国法治建设先河

　　将法治的内在要求分解、量化，变虚为实、变抽象为具体，将法治的原则转化为易判别、可操作的具体标准……经过3年的打磨和探索，2008年，一个被称作"法治指数"的评估体系，在浙江省杭州市余杭区正式实施。

　　这个"法治余杭量化评估体系"成了余杭经济社会发展一张全新的晴雨表。专家认为，这一试验"开创了全国法治建设的先河"。　　

　　核心：规范公权、保障人权

　　余杭区司法局是"法治指数"评估体系的具体制订单位。局长毛新利说，这个评估体系的核心是"规范公权、保障人权"。规范公权可以包括依法执政、依法行政和司法公正三个方面；而保障人权则涵盖全区包括区本级、区级职能机关在内的66个单位和部门，涉及百姓的参与权、知情权、选择权和决策权。

　　具体而言，这套评估体系的特色可以用"149"三个数字来概括。"1"是一个法治余杭指数，该项是对余杭公民社会现状进行的最概括的评估。它以党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐为总体目标，设立"推进民主政治建设，提高党的执政能力"等9个具体指标。

　　"4"即4个"评估层面"，余杭的各工作领域，从区本级、区级机关部门、乡镇街道到村社区都为受评对象。法治评估体系在这一层次的设计中，针对不同部门既设立了共性目标，又有个性目标。如对余杭区信访局的个性目标设定包括"案件办结率达到90%以上，一次办结率达到70%以上"等。

　　"9"，就是面向老百姓的9种调查问卷。涉及党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感和满意度等9方面，总分为1000分。通过人大代表和政协委员的参与和打分，帮助政府部门了解群众某一阶段对机关工作的评价和建议。

　　在余杭法治指数的孕育制订过程中，依法行政、司法公正和民主民生是贯穿始终的三大着力点。而干部选拔任用的规范程度、政府各部门对群众投诉案件的办结率、社会安全感等这些群众十分关注的问题，都成为计算指数的依据。

　　有了这个"注重实践、便于操作"的"考卷"，各级党政干部的工作变得易于量度、监督、奖惩。乔司镇党委副书记说："过去很多事情没有明确要求；现在，法治指数建立了一套'标准体系'，不仅规定了做什么，还明确了怎么做，做到什么水平，真正感受到从未有过的压力。"

　　量化法治：为科学发展提供制度保障

　　据介绍，目前我国实施法治量化评估体系并推出法治指数的，仅有香港特别行政区。余杭为何要推出这样一个评估体系？

　　毛新利说，尽管余杭一直非常重视法治建设，但过去各级党政部门在具体操作过程中，尚存在很大不足。最直观的体现就是行政命令多，法治意识相对淡薄。而世界银行2006年出版的《Where is the wealth of nations》(《国家的财富在哪里》)在分析国家资本财富问题时，将法治指数作为国家的无形资产余额的重要组成部分，明确指出：一个中等收入的国家，其无形资产平均有36%取决于教育水平，57%取决于法治程度。

　　杭州市委常委、余杭区委书记朱金坤坦言，"依法治国"既是历史发展的趋势和时代发展的潮流，更是建设社会主义市场经济与民主政治的必然要求。随着余杭社会经济发展，人民群众对民主政治、制度文明的诉求不断增强。"十五"期间，余杭人均GDP突破了4000美元，与之相伴，余杭发展遇到某种意义上的"瓶颈"。适时建立法治评估指标体系，即是对这种发展"瓶颈"的突围。

　　余杭区委分管政法的副书记戚建国表示，法治环境是城市最重要的投资软环境，是科学发展的制度保障。余杭有条件先走一步，让法治成为政府社会管理的一种常态。

　　中国人民大学法学院教授、博士生导师张志铭说："从微观上看，每一个指标及其数值要求均具体而客观。从宏观上看，法治的指标体系综合构成了一个全方位的目标要求。"他认为，余杭建立法治评估体系的最大价值在于：把法治的内在要求通过一套科学合理的指标体系，将各地、各部门、各行业依法治理的内容分解、细化和量化，转化为一个个可以测评的指标，组成一个体系和系统，"开创了全国法治建设的先河"。

　　希望余杭成为法治建设的试验田

　　尽管"法治指数"刚刚在2008年正式推出实施，但在长长的酝酿、探索过程中，它已为余杭带来了可喜的变化。政府依法行政能力不断增强，行政诉讼中政府一把手出庭应诉已经制度化。对法律的学习更加重视，政府主要职能部门新任干部必须事先通过法律知识考试。普法经费保障力度前所未有……

　　这里的农民在全国率先自荐海选"村官"，创新基层民主法制和政治建设。在社区换届选举中，余杭100%实行直选。平时遇到纠纷，咨询律师和司法热线、选择通过法律途径解决问题的也多起来了。杭州首家法治网站---余杭法治网开通一年，访问量已达11万多人次；政府设立的"148(要司法)"法律咨询中心2006年一年接待来电来访近3500批次……法治的理念渐渐融入日常生活，百姓法治意识正在得到空前强化。

　　中国社科院法学研究所所长、中国法理学研究会副会长李林认为，建立法治量化评估体系对于余杭这样的基层行政区而言，是推进民主法制建设的崭新探索，让法治真正有尺可量。"改革开放深圳是试验田，希望法治建设余杭成为全国的试验田。"

　　当然，任何形式的量化指标体系评估都无法做到十全十美，这项全新探索也在实践中遭遇到不少难题和困惑。如余杭在立法权、监督权上都不具有独立性。又如，如何界定好以服务为主的行政机关实施法治政策的效益产出；如何处理好内部评估和外部评估的关系问题，化解行政部门常有的"谁是评估者"的困扰；如何化解不同部门之间由于工作性质不同而可能产生的疑虑，避免诱发"干多不如干少"效应等。

　　"一切才刚刚开始。"毛新利说，余杭区委、区政府为了推进"法治余杭"的建设，已经制订了两个长长的"五年计划"。"我们会不断地吸纳来自各方的意见并进行调整，尽最大努力使该量化指标体系评估完善化、客观化。"(张乐）

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