党纪国法：反腐在两巨轮上前行
――十六大以来反腐倡廉法律法规制度体系建设透视
“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，加强领导干部廉洁自律工作，坚决查办违纪违法案件。”今年６月２５日，中共中央总书记胡锦涛在中央党校发表重要讲话时强调。
今年１月９日，在中央纪委七次全会上，胡锦涛指出：“加强对制度执行情况的督促检查，坚决维护制度的权威性和严肃性。”
２００６年１月６日，胡锦涛在中央纪委六次全会上强调：“做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化。”
反腐倡廉，制度是保证。
十六大以来，我们党不断加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，国家加强以宪法为核心的法律制度体系建设，使反腐败斗争在“党纪”和“国法”两个制度的巨轮上前行，并取得令人瞩目的成就――
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十六大以来出版的部分反腐倡廉法律法规制度书籍
1、修改党章宪法：完善反腐败根本准则
党治国理政必须建立完善以《党章》为核心的党的基本制度和以《宪法》为核心的国家基本制度，而其核心，清华大学公共管理学院教授、博士生导师胡鞍钢认为，“就是以《党章》治党，以《宪法》治国”。
《党章》，是规范党员行为的根本准则，也是开展党风廉政建设的根本准则。
２００２年１１月１４日，党的十六大通过了部分修改的《中国共产党章程》。而这些修改部分，对十六大以来的反腐败工作影响是深远的：
――把“三个代表”重要思想写进《党章》。一些党员领导干部腐败堕落，一个很重要的原因就是理想信念的丧失。而“三个代表”写入《党章》，有利于党员牢记责任和使命。
――增写了“依法治国，建设社会主义法治国家”、“实行依法治国与以德治国”相结合的内容。这标志着党的执政方式的重大转变，有利于全党进一步增强法制观念，树立依法执政意识。
――明确提出“坚持党要管党、从严治党，不断提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险的能力”；“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，不断完善党内监督制度”。
――在各级纪委的主要任务中，增加了“协助党委组织协调反腐败工作”的内容；在纪委的经常性工作中，增加了“对党员领导干部行使权力进行监督和保障党员权利”的内容。无疑，这有利于将反腐败斗争引向深入。
关于《党章》在反腐败中的作用，２００６年１月６日，胡锦涛总书记在中央纪委六次全会上指出，总结我们党自身建设包括党风廉政建设和反腐败工作的实践经验，可以得出一个重要结论，就是要始终把学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章作为全党的一项重大任务抓紧抓好。他强调，要进一步加强制度建设，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。
《党章》是“党内根本大法”，而《宪法》是“国家根本大法”，是全体公民包括所有党员、国家工作人员必须遵守的根本行为准则。２００４年３月１４日，十届全国人大二次会议通过并施行的《宪法修正案》，对反腐败也有非常重要的意义。如在“国家的根本任务”中增加了“‘三个代表’重要思想指引”。另外，将《宪法》有关内容修改为“公民的合法的私有财产不受侵犯”，新增“国家尊重和保障人权”，这就意味着腐败所得的非法财产不受法律保护，禁止官员滥用职权、搞腐败而侵犯公民合法的人身权利、民主权利和财产权利。
2、规范从政行为：保证权力正确行使
对领导干部从政行为进行规范，是保证权力正确行使不被滥用的前提。党的十六大以来，在规范从政行为方面，不论是党内法规建设，还是国家法律建设，都迈出重大步伐。
在党内，２００４年，中央纪委、监察部发布《关于领导干部利用职权违反规定干预和插手建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利的处理规定》，禁止领导干部违反法律、法规及其他政策性规定或者议事规则，利用职权影响正常市场经济活动，为个人和亲友谋取私利。
２００４年，中央纪委还印发《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》，明确国有企业领导人员不得以权谋私，损害企业利益，防止可能出现的利益冲突。
当年４月，中央办公厅印发《党政领导干部辞职暂行规定》，明确“党政领导干部辞去职务后三年内，不得到原任职务管辖的地区和业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职；不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经商办企业活动”。中办还印发《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》，强调“切实从源头上防范领导干部辞职‘下海’诱发新的腐败行为”。中央纪委、中央组织部下发《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》，重申党政领导干部不得在各类经营实体中兼职。
２００６年９月２４日，经中共中央政治局常委会审议通过，《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》印发实施，有利于进一步促进党员领导干部廉洁从政。
在国家法律层面，有一部规范从政行为的重要法律面世，这就是２００５年４月２７日十届全国人大常委会１５次会议通过、２００６年１月１日起实施的《公务员法》。这部法律明确了公务员的条件、义务与权利、交流与回避、辞职辞退、法律责任等，从而使公务员管理纳入规范化、法制化轨道。
《公务员法》规定，“清正廉洁，公道正派”是公务员应当履行的义务。公务员不得玩忽职守，贻误工作；不得贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；不得违反财经纪律，浪费国家资财；不得滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。这些明文规定，使该法成为公务员廉洁从政的基本准则。
规范从政行为，必须坚持依法治国基本方略，推进依法行政，防止行政权力对市场经济活动的不当干预。２００４年３月２２日，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》；２００４年７月１日，《行政许可法》施行。“《行政许可法》限制了政府规制的范围，有助于政府的职能转换和转移，建设‘有限政府’。”北京大学法学院教授、北京大学公法研究中心主任姜明安认为，“它确立了许可实施的公开、透明原则，有利于防止腐败和滥用权力，建设廉洁政府。”
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河南省汝阳县检察院干警在宣传反渎职侵权法律规定。张炜摄
3、依法依纪严惩：让腐败分子得不偿失
“要深挖腐败分子，震慑腐败分子，让他们政治上身败名裂，经济上倾家荡产，思想上后悔莫及。”这是中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正２００６年８月３日在纪检监察干部培训班上讲话时的一句名言。
如何才能提高腐败的成本和风险？最有效的办法就是依法依纪从严惩处腐败分子，使他们得不偿失。湖南大学政治与公共管理学院、廉政研究中心副教授田湘波博士说：“廉政制度要得以贯彻和实施，要从根本上遏制住腐败的蔓延与恶化，必须以严厉的惩罚手段做后盾，加大腐败行为的政治成本和经济成本。”
党的十六大以来，严惩腐败的法纪之网越织越密、越织越紧――
在宏观纪律层面上，２００３年１２月３１日，《中国共产党纪律处分条例》正式颁布实施；２００７年４月４日，国务院常务会议通过《行政机关公务员处分条例》，自当年６月１日起施行。２００４年９月１７日，国务院发布《行政监察法实施条例》，自当年１０月１日施行。
在领域纪律层面上，２００６年２月２０日，监察部、国家环保总局制定出台《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》。同年１１月２２日，监察部、国家安监总局制定出台《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》。另外，国务院还出台了《财政违法行为处罚处分条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，分别自２００５年２月１日、９月３日起施行。
在其他领域，纪律规范也在不断健全，如最高人民检察院２００４年８月１０日颁布了《检察人员纪律处分条例（试行）》。
在国家法律和司法领域，反渎职侵权工作法制化建设加快。２００２年１２月２８日，九届全国人大常委会３１次会议通过《刑法修正案（四）》和《关于〈刑法〉第九章渎职犯罪主体适用问题的解释》，前者在《刑法》第三百九十九条增加了“执行判决、裁定失职罪”，“执行判决、裁定滥用职权罪”；后者则对渎职犯罪的主体进行了明确。２００６年７月２６日，新修订的最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》颁布实施。它进一步细化了渎职侵权犯罪案件的立案条件，有利于加大惩治和预防渎职侵权犯罪工作力度。
此外，２００６年６月２９日， 十届全国人大常委会第２２次会议通过的《刑法修正案（六）》，将商业贿赂犯罪的主体扩大到公司、企业以外的其他单位的工作人员。这意味着发生在医疗机构的药品、器械采购中的商业贿赂行为?如收取药品回扣、赞助费、新药推荐费等?数额较大的，也将以商业贿赂犯罪被追究刑事责任。
其他法律规制方面，最高立法机关还通过了《反洗钱法》、《物权法》、《反垄断法》等一批有反腐败内容的法律。自２００７年１月１日起施行的《反洗钱法》，正如全国人大常委会法工委刑法室主任郎胜所说，对防止贪官资金外流是一个十分有力的措施。２００７年３月１６日，十届全国人大五次会议通过的《物权法》，从物的归属与利用的角度，规定了腐败行为侵犯公私物权的不正当性，对贪官非法所得说“不”，这为在民事上经济上处罚贪官提供了一个前提。如对外逃贪官的资产追回问题，中国政法大学教授、博士生导师杨宇冠认为，可适用《物权法》和侵权方面的法律，通过民事诉讼途径解决。而２００７年８月３０日，十届全国人大常委会第２９次会议通过的《反垄断法》，为遏制垄断性腐败，维护消费者利益和社会公共利益锻造了法律利器。
另外，在惩处贪官时，纪检机关和司法机关还注重执纪与执法的衔接，如针对新时期权钱交易中出现的新情况、新形式，２００７年５月３０日，中央纪委印发《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》。随后的７月８日，最高人民检察院、最高人民法院又联合发布了《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》，从而形成了反腐败执纪执法的联动与合力。
4、建立监督体系：构筑立体惩防腐败框架
“切实执行党内监督各项制度，完善监督机制，促使领导干部正确行使权力。”２００７年１月８日，中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正在中央纪委七次全会上强调。
“要坚持抓好监督体系建设，拓宽监督渠道，强化权力监督制约机制。”２００７年９月１４日，中共中央政治局常委、中央政法委书记罗干在实施依法治国方略１０周年座谈会上指出。
反腐倡廉，监督是关键。
党的十六大以来，我国惩防腐败的监督体系已经构筑起基本的框架，其重要标志就是《中国共产党党内监督条例（试行）》和《监督法》的出台。
党内监督法规制度体系初步形成。２００３年１２月１３日，中共中央印发《中国共产党党内监督条例（试行）》，这是我们党第一部系统规范党内监督工作的基本法规。它明确规定了党内监督的十项制度，分别是“集体领导和分工负责”、“重要情况通报和报告”、“述职述廉”、“民主生活会”、“信访处理”、“巡视”、“谈话和诫勉”、“舆论监督”、“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”，从而为党内监督的开展提供了明确的党内法规依据。此外，中央纪委还会同中央有关部门先后制定了《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》、《关于中共中央纪委派驻纪检组履行监督职责的意见》等配套党内监督法规制度。
国家机关监督法律制度体系日益完善，“以权力制约权力”显威力。２００６年８月２７日，《各级人民代表大会常务委员会监督法》在十届全国人大常委会第２３次会议上被高票通过。这部法律将人大常委会对行政权、审判权、检察权的监督重点、监督方式、监督途径、监督情况等等，明确、具体地规定出来，从而为国家权力机关依法监督行政机关、审判机关、检察机关及其工作人员正确行使权力提供了法律依据。此外，修订后的《审计法》自２００６年６月１日起施行，它健全了审计监督机制、完善了审计监督职责、加强了审计监督手段、规范了审计行为，为发挥审计监督在反腐倡廉中的重大作用提供了完善的法律依据。再加上检察机关法律监督职能的不断完善和强化，对权力规范运行的监督法律制度初步形成体系。
反腐理论界呼吁的“公开是最好的监督”、“以权利制约权力”正成为现实。２００７年１月１７日，国务院第１６５次常务会议通过了《政府信息公开条例》，将于明年５月１日起正式施行。“政府信息公开作为一种反腐败的制度设计，必将进一步推动反腐败斗争的深入开展。”北京大学廉政建设研究中心兼职副研究员庄德水在谈到该《条例》出台的意义时认为，“政府信息公开将使整个行政系统透明公开?政府政策的决策和执行将完全暴露在众目睽睽之下。公开使权力运行从隐蔽变成透明?无疑切断了权钱交易的链条?包括其交易背后的利益共谋渠道。”此外，２００４年９月２２日印发的《中国共产党党员权利保障条例》、２００５年５月１日起施行的《信访条例》，通过保障党员权利、公民合法的信访权益，对领导干部、国家公职人员行使权力进行监督与制约。
早在１９９２年，邓小平同志就说过：“在整个改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”
２００５年１月，中共中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，这份当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件提出：“到２０１０年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。再经过一段时间的努力，建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系。”毫无疑问，十六大以来反腐倡廉法律法规制度建设取得的显著成就，为惩治和预防腐败体系的建成，奠定了坚实的制度基石。
（作者: 王治国）
责编：赵旋璇
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