疫情之下，环境执法何去何从？

　　随着中国新冠肺炎疫情蔓延基本得到控制、防控形势整体向好,复工复产、恢复经济逐步提升为各级政府、各个政府部门的中心工作。但国际上也因此产生担忧:疫情过后,中国是否会以牺牲环境为代价,换取经济目标的实现?特别是在中国8个省份宣布对基建投资总计34万亿元的背景下,环境监管是否会为其中的高碳投资让路?此外,3月3日,中国生态环境部印发了《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见》(以下简称《指导意见》),提出了环评和执法正面清单,简化环评手续、减少现场检查、减轻处罚等措施。这是否意味着生态环境监管部门将放松监管?

　　3月10日,生态环境部召开新闻发布会,对《指导意见》中的正面清单作了解释,并回应称环境监管保持“力度不减,方向不变”。新闻发布会释放的信号让我们坚信,中国的环境执法不是在放松,而是在疫情之下,在努力坚守职责的同时寻求转变,探索兼顾生态文明建设和经济发展的差异化、精准化的执法模式。

　　历史的选择

　　差异化的监管本质上是一种精准监管模式。对执法者来说,可以精准打击偷排偷放、主观恶意排污的企业,也可以降低“一刀切”给具有良好守法意识、能力和记录的企业带来的守法成本,还可以鼓励守法者,从而以最小的资源消耗来获取最好的守法效果。所以,这是一种执法与守法双赢、环境与经济双赢的执法模式。

　　要实施差异化执法模式并不容易,需要在理念、技术和机制上实现多方面突破,并做出相应的安排。正是由于种种限制,过去一段时间里,关于守法导向、结果导向、差异化的执法等理念在理论上有很多讨论,但是很难落地。而在应对疫情的大背景下,《指导意见》的出台加速了这一转变的实现。

　　我们看到,《指导意见》在执法理念上,提出了多元化管理、引导、服务的理念,主动为企业普法、守法提供服务,改变了过去单一“查-罚”的后端威慑性的监管模式,执法工作前移。在技术上,生态环境部明确正面清单的概念,对正面清单适用对象作出说明。在机制上,明确了减少现场检查和减轻处罚的措施,并规定了适用的对象。可以说,《指导意见》真正实施了差异化执法、精准执法的落地。

　　技术的自信

　　中国环境执法理念转变的时机是疫情控制,但是真正能让中国执法者笃定信心实现转变的是新技术应用。从《指导意见》来看,技术在其中的作用表现为:一是正面清单的识别;二是奖励机制中的非现场监管。

　　差异化监管的前提是识别出企业之间的差别。在过去的几年里,中国的环境执法机构信息化水平快速提升,积累了大量的执法数据,企业环境信用数据、移动执法痕迹数据、环境督查数据以及企业的排污在线监测数据,这些数据与排污许可证形成了庞大的数据库。在这些数据基础上,可以实现对企业守法记录、违法性质、风险程度以及守法能力的评估。

　　从非现场监管来看,近年来新型传感技术、物联网、卫星遥感监测、无人机、大数据等信息技术在环境执法中得到了应用。这些技术手段可以协助执法人员识别可疑的违法行为,并为执法人员快速定位违法问题和企业。新技术成为环境执法监管者的“千里眼”,可以替代过去只有在现场才能完成的工作。

　　2017年,生态环境保护部在河北省沧州市开展了大气污染热点网格监管试点(“千里眼计划”)工作,综合利用卫星遥感、气象、空气质量监测等相关数据,识别热点网格,进行重点监管,提高了执法人员污染热点识别的能力。目前,该技术已经推广到了京津冀“2+26”城市和汾渭平原11市。正如生态环境部副部长翟青所说:“基于卫星遥感监测和大数据分析等新型监测技术的热点网格工作可以有针对性地加强执法排查,真正做到有的放矢。”

　　未来,这些技术还将不断融合,衍生出一些适用于多种执法需求的新技术组合。“千里眼计划”提出要与移动监测技术结合,实现更精细化的管控,及时、精准地识别出异常区域,为环境执法人员精准定位检查地点。同样是在沧州的移动监测试点发现,通过移动监测发现问题的准确率接近80%,展示了在中国环境执法领域的应用潜力。

　　疫情之下,一些执法者与企业非接触式的新型执法技术有了用武之地:低成本的基于大数据的小型污染处理厂在线监控技术,可以在无人职守的情况下,监控污染处理设备是否正常运行;大数据分析可以识别在线监测设备的异常,为企业提供预警;而基于出租车的移动监测技术可以传回城市角落里的空气质量数据;无人机不用进入工厂、无须与企业人员接触,就能完成对企业的检查。

　　后疫情时代

　　生态环境执法的转变在疫情的催生下打破了踌躇不前的局面,迈出了实质性的一步。但是,要想让这种转变守得住环境执法底线,在疫情期间守护住蓝天、碧水与净土,在疫情结束之后走得更远,还需要做出一些努力。

　　我们建议,要鼓励地方积极试点,总结推广好地方经验;要打造中央与地方、政府与企业之间的伙伴关系,在现有的帮扶、服务的基础上,逐步建立各方的互信,通过制度创新建立良好的伙伴关系;要加强制度化建设,做到依法、规范执法;要大胆采用新技术,充分挖掘执法技术潜力;要科学认识新技术的功能——新技术目前的进展与水平更适合促进守法,而不是用于处罚。新技术还不能百分之百地准确识别和定性问题,它们的最大优势是作为信息获取的手段,成为执法人增强的“眼”、“耳”和“大脑”,成为执法者与企业之间共享的信息,帮助企业改进守法,而不是执法人员手中的“棒”。

　　虽然从环评到执法监管等措施的正面清单具有应急性,但《指导意见》指出,不排除将来基于经验总结继续实施相关措施的可能性。我们希望,在疫情下,中国的环境执法能在坚守中实现转变,将环境执法模式推向一个新的阶段,实现环境与经济之间的双赢、执法监管者与被监管者之间的双赢,为世界提供中国环境执法的经验和解决方案。(文/秦虎)