加快生态文明制度体系建设的三个维度

　　党的十九届四中全会《决定》提出“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”，从实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度4个方面，为新形势下加强和改进生态文明建设规定了努力方向和重点任务。从逻辑体系上看，生态文明制度体系是一个从源头、过程、后果三个维度，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路构建的制度体系。

　　注重源头严防，抓好生态文明制度体系建设的基础性工作。源头严防，是建设生态文明、建设美丽中国的治本之策。新形势下加快生态文明制度体系建设，需要从源头抓起，从基础性工作抓起。自然资源产权制度是生态文明制度体系中最典型的基础性制度。只有在产权上明确了自然资源的归属，相应的权利所有人、相对人才能更好地行使权利和履行义务，相应的生态文明制度完善工作才能渐次展开。健全自然资源产权制度，要求全面贯彻落实习近平生态文明思想，以完善自然资源产权体系为重点，以落实产权主体为关键，以调查监测和确权登记为基础，着力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复，加强监督管理，注重改革创新，加快构建系统完备、科学规范、运行有效的中国特色自然资源产权制度体系。

　　要健全自然资源产权体系，推动自然资源所有权与使用权分离，加快构建分类科学的自然资源产权体系，着力解决权利交叉、缺位问题；要明确自然资源产权主体，加快统一确权登记。研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源所有权的资源清单和管理体制；要强化自然资源整体保护，尽快编制实施国土空间规划，划定并严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线，建立健全国土空间用途管制制度、管理规范和技术标准，对国土空间实施统一管控，强化山水林田湖草整体保护；要促进自然资源集约开发利用，深入推进全民所有自然资源有偿使用制度改革，加快出台国有森林和草原有偿使用制度改革方案；要健全自然资源监管体制，发挥人大、行政、司法、审计和社会监督作用，创新管理方式方法，形成监管合力，实现对自然资源开发利用和保护的全程动态有效监管，加强自然资源督察机构对国有自然资源的监督，国务院自然资源主管部门定期向国务院报告国有自然资源资产情况。

　　注重过程严管，抓好生态文明制度体系建设的主干性工作。过程严管，是建设生态文明、建设美丽中国的关键。新形势下加快生态文明制度体系建设，要注重过程严管，对生态文明建设的主干性工作进行针对性的制度引导。根据当前的生态环境保护需要，要重点从三个方面入手。

　　首先，要完善绿色生产和消费的法律制度和政策导向。按照《决定》精神，构建包括法律、法规、标准、政策在内的绿色生产和消费制度体系，加快推行源头减量、清洁生产、资源循环、末端治理的生产方式，推动形成资源节约、环境友好、生态安全的工业、农业、服务业体系，有效扩大绿色产品消费，倡导形成绿色生活行为，既是更加自觉地推动绿色低碳循环发展的内在要求，也是推动新时代我国经济高质量发展的重要内容。需要统筹推进绿色生产和消费领域法律法规的立改废释工作，结合实际促进绿色生产和消费，鼓励先行先试，做好经验总结。着力完善能耗、水耗、地耗、污染物排放、环境质量等方面标准，完善绿色产业发展支持政策，完善市场化机制及配套政策，发展绿色金融，推进市场导向的绿色技术创新。

　　其次，要全面建立资源高效利用制度。人类对资源的开发利用既要考虑服务于当代人过上幸福生活，也要为子孙后代永续发展留下生存根基。改变传统的“大量生产、大量消耗、大量排放”的生产模式和消费模式，把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，使资源、生产、消费等要素相匹配相适应，用最少的资源环境代价取得最大的经济社会效益，形成与大量占有自然空间、显著消耗资源、严重恶化生态环境的传统发展方式明显不同的资源利用和生产生活方式，是我们党既对当代人负责又对子孙后代负责的体现。落实这一制度，需要树立节约集约循环利用的资源观，实行资源总量管理和全面节约制度，强化约束性指标管理，实行能源、水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，加快建立健全充分反映市场供求和资源稀缺程度，体现生态价值和环境损害成本的资源环境价格机制，促进资源节约和生态环境保护。

　　最后，要构建以国家公园为主体的自然保护地体系。主要目的是推动科学设置各类自然保护地，建立自然生态系统保护的新体制新机制新模式，建设健康稳定高效的自然生态系统，为维护国家生态安全和实现经济社会可持续发展筑牢基石，为建设美丽中国奠定生态根基。重点工作包括：按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，将自然保护地按生态价值和保护强度高低，依次分为国家公园、自然保护区、自然公园三类。理顺各类自然保护地管理职能，按照生态系统重要程度，将国家公园等自然保护地分为中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理三类，实行分级设立、分级管理。创新自然保护地建设发展机制，实现各产权主体共建保护地、共享资源收益，建立健全特许经营制度。

　　注重后果严惩，抓好生态文明制度体系建设的保障性工作。后果严惩，是建设生态文明、建设美丽中国必不可少的重要措施。新形势下加快生态文明制度体系建设，要注重后果严惩，坚持问题导向和结果导向，对责任明确和责任追究入手，严明生态环境保护责任制度。

　　要健全生态环境监测和评价制度。没有科学的生态环境监测和评价，就无法对生态环境保护责任进行明确。要深化生态环境监测评价改革创新，统一监测和评价技术标准规范，依法明确各方监测事权，建立部门间分工协作、有效配合的工作机制，统筹实施覆盖环境质量、城乡各类污染源、生态状况的生态环境监测评价。

　　要落实中央生态环境保护督察制度。中央生态环境保护督察制度是日常发现、督促解决生态环境问题的重要利器。实践证明，中央环境保护督察制度建得及时、用得有效，是一项经过实践检验、行之有效的制度安排。下一步，需要拓展督察内容，从单方面的督察生态环保向促进经济、社会发展与环境保护相协调延伸，从着重纠正环保违法向纠正违法和提升守法能力相结合转变，指导地方全面提高生态环境保护能力。

　　要建立生态文明建设目标评价考核制度，落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度，实行生态环境损害责任终身追究制。强化环境保护、自然资源管控、节能减排等约束性指标管理，严格落实企业主体责任和政府监管责任。开展领导干部自然资源资产离任审计，在领导干部离任时，对一个地区的水资源、环境状况、林地、开发强度等进行综合评价，对生态环境损害的责任进行终身追究。要实行损害赔偿制度，对造成生态环境损害的责任者严格追究赔偿责任。